L'accesso civico generalizzato, introdotto dal d.lgs. 97/2016 (c.d. FOIA italiano) e disciplinato dall'art. 5, co. 2, del d.lgs. 33/2013, ha profondamente modificato il rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione in materia di trasparenza. A differenza dell'accesso documentale ex l. 241/1990, non richiede la dimostrazione di un interesse qualificato: chiunque può richiedere documenti, dati e informazioni detenuti dalle PA, salvo i limiti previsti dalla legge.
La struttura dei limiti: assoluti e relativi
Il sistema dei limiti all'accesso civico generalizzato si articola in due categorie distinte:
- Limiti assoluti (art. 5-bis, co. 3): escludono in radice l'applicabilità dell'accesso civico generalizzato per determinate categorie di documenti (segreto di Stato, procedimenti tributari, dati coperti da segreto statistico, ecc.). In questi casi il diniego è vincolato e non richiede bilanciamento.
- Limiti relativi (art. 5-bis, co. 1 e 2): richiedono una valutazione caso per caso: l'accesso può essere negato solo se il pregiudizio agli interessi protetti è concreto e il diniego è proporzionato. Non è sufficiente che l'interesse sia astrattamente rilevante.
Il test del danno concreto
Il Consiglio di Stato ha più volte ribadito che il diniego fondato sui limiti relativi deve superare il c.d. "danno concreto test": l'amministrazione deve dimostrare che la divulgazione del documento arrecherebbe un pregiudizio effettivo e non meramente ipotetico all'interesse protetto (sicurezza pubblica, privacy di terzi, ordine pubblico, ecc.).
Non è sufficiente affermare che il documento contiene dati personali: occorre spiegare perché la divulgazione — in quel caso concreto, di quel documento specifico — comprometterebbe in modo apprezzabile la tutela della riservatezza. Formule generiche o motivazioni stereotipate non sono ammesse.
L'onere motivazionale del diniego
La motivazione del provvedimento di diniego è elemento essenziale di legittimità. Il Consiglio di Stato (Sez. VI, sent. n. 3461/2025) ha chiarito che la motivazione deve:
- Individuare specificamente l'interesse protetto che si intende tutelare
- Descrivere il pregiudizio concreto che deriverebbe dalla divulgazione
- Dimostrare la proporzionalità del diniego rispetto all'interesse alla trasparenza
- Valutare l'eventuale possibilità di un accesso parziale (oscuramento di parti del documento)
Il bilanciamento con la privacy
Il tema del bilanciamento tra accesso civico generalizzato e tutela dei dati personali è tra i più dibattuti. Il Garante per la protezione dei dati personali, nelle Linee guida del 2016 (aggiornate nel 2020), ha precisato che la presenza di dati personali nel documento richiesto non determina automaticamente il diniego: occorre verificare se si tratta di dati particolari (ex art. 9 GDPR) o di dati comuni, e se la divulgazione è proporzionata rispetto alla finalità di trasparenza perseguita.
«Il diniego dell'accesso civico generalizzato non può fondarsi su una valutazione astratta e generica del pregiudizio, ma richiede una motivazione che dia conto del danno concreto che la divulgazione arrecherebbe all'interesse protetto.»
— Consiglio di Stato, Sez. VI, sent. n. 3461/2025
Le richieste massive: il limite dell'abuso del diritto
Un profilo di particolare rilievo operativo per gli enti locali riguarda le richieste massive di accesso civico generalizzato. Sul punto è recentemente intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3159/2026, che ha fornito chiarimenti destinati a orientare la prassi amministrativa.
Il Giudice amministrativo ha ribadito, in primo luogo, il principio generale per cui l'accesso civico generalizzato, ai sensi dell'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33 del 2013, «consente a chiunque di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalla pubblica amministrazione, senza necessità di motivazione», purché la richiesta sia funzionale al controllo sull'attività amministrativa e non espressione di un interesse esclusivamente privatistico.
Tuttavia — ed è questo il passaggio decisivo — il Consiglio di Stato ha affermato che è legittimo il rigetto dell'istanza di accesso civico generalizzato avente carattere massivo, specie ove le richieste:
- siano concentrate in un ristretto arco temporale;
- risultino riconducibili a un unico centro di interesse (medesimo richiedente o soggetti collegati);
- si rivelino sproporzionate rispetto alle esigenze di buon andamento dell'azione amministrativa.
La pronuncia costituisce un significativo bilanciamento tra il principio di trasparenza e il principio di buon andamento ex art. 97 Cost.: l'accesso civico generalizzato non può trasformarsi in uno strumento di paralisi dell'attività amministrativa, dovendo il RPCT (o il funzionario competente) valutare la proporzionalità complessiva dell'istanza rispetto alle risorse organizzative dell'ente.
In sede operativa, dunque, di fronte a richieste seriali o cumulative, l'ente potrà legittimamente opporre il diniego motivando puntualmente sui tre indici sintomatici sopra richiamati, senza che ciò integri violazione del diritto di accesso.
Aggiornamento giurisprudenziale — Cons. Stato Sez. V n. 4090 del 21 maggio 2026 (accesso difensivo agli atti di gara)
Il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza n. 4090 del 21 maggio 2026 ha precisato il bilanciamento tra accesso difensivo agli atti di gara ex art. 36 D.Lgs. 36/2023 e tutela dei segreti tecnici e commerciali invocati dall'aggiudicatario. La pronuncia consolida tre principi:
- l'accesso difensivo — finalizzato alla tutela di una posizione giuridica in giudizio — prevale sui segreti tecnici e commerciali quando la documentazione richiesta è strettamente indispensabile alla difesa;
- l'oscuramento va limitato alle sole parti effettivamente coperte da segreto, e non può essere usato come strumento di diniego generalizzato;
- la stazione appaltante deve motivare puntualmente il bilanciamento, indicando quali specifiche parti del documento sono escluse dall'ostensione e perché.
Si tratta di un orientamento che — pur riferito alla disciplina speciale dei contratti pubblici — è coerente con la logica generale dell'accesso documentale ex L. 241/1990 e dell'accesso civico generalizzato ex D.Lgs. 33/2013, e va tenuto presente quando l'istanza di accesso intersechi posizioni di operatori economici in procedure di gara.
Indicazioni operative per i Comuni
Per i funzionari degli enti locali chiamati a gestire le istanze di accesso civico generalizzato, alcune indicazioni pratiche:
- Verificare sempre se il limite invocato è assoluto o relativo
- Per i limiti relativi, effettuare il test del danno concreto caso per caso
- Valutare l'accesso parziale prima di optare per il diniego totale
- Consultare il Responsabile per la prevenzione della corruzione e la trasparenza (RPCT) nei casi dubbi
- Rispettare il termine di 30 giorni per la risposta (prorogabile di 30 gg in casi complessi)
- In presenza di richieste seriali o cumulative, verificare se ricorrono gli indici della richiesta massiva elaborati dal CdS (sent. 3159/2026): concentrazione temporale, riconducibilità a un unico centro di interesse, sproporzione rispetto al buon andamento
Fonti di riferimento: D.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, artt. 5 e 5-bis; Linee guida ANAC n. 1309/2016; Linee guida Garante Privacy del 15 maggio 2014 (aggiornate 2020); Consiglio di Stato, Sez. VI, sent. n. 3461/2025; Consiglio di Stato, sent. n. 3159/2026 (sul rigetto delle istanze massive); Consiglio di Stato, Sez. V, sent. n. 4090 del 21/5/2026 (accesso difensivo agli atti di gara vs segreti tecnici/commerciali). Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere legale.