Il debito fuori bilancio è uno dei nodi più delicati della contabilità pubblica locale: rappresenta una frattura rispetto al principio di programmazione e autorizzazione della spesa che governa l'intero sistema del bilancio degli enti locali. La disciplina, contenuta nell'art. 194 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), individua in modo tassativo le fattispecie e impone una procedura formale di riconoscimento da parte del Consiglio comunale. Per il Segretario Comunale, il presidio sul tema è duplice: assicurare il corretto svolgimento della procedura quando il debito emerge, e — sul piano preventivo — promuovere una cultura organizzativa che riduca le occasioni di formazione di debiti fuori dai binari della programmazione.

In sintesi. Il debito fuori bilancio è un'obbligazione di pagamento certa, liquida ed esigibile a carico dell'ente che non trova copertura in un previo impegno regolarmente assunto. L'art. 194 c. 1 TUEL elenca cinque fattispecie tassative in cui il riconoscimento è ammesso (sentenze esecutive; copertura disavanzi società; ricapitalizzazione società; procedure espropriative; acquisizione beni/servizi in violazione degli obblighi di programmazione). Il riconoscimento è di competenza del Consiglio comunale, con apposita deliberazione, e comporta la trasmissione alla Corte dei conti ai sensi dell'art. 23 c. 5 L. 289/2002. La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 161/2025/PAR del 3 luglio 2025 ha chiarito che il riconoscimento è obbligatorio anche in presenza di accantonamenti al fondo rischi contenzioso e di stanziamenti prudenziali nel bilancio di previsione.

1. La cornice normativa

La disciplina dei debiti fuori bilancio si colloca all'incrocio tra principi di contabilità armonizzata e regole organizzative dell'ente locale. Le fonti rilevanti sono:

  • Art. 194 D.Lgs. 267/2000 (TUEL): norma cardine che disciplina il riconoscimento dei debiti fuori bilancio e individua le cinque fattispecie tassative;
  • Art. 191 TUEL: regole per l'assunzione degli impegni di spesa e principio dell'impegno preventivo;
  • Art. 193 TUEL: salvaguardia degli equilibri di bilancio (verifica periodica e contestuale al riconoscimento dei debiti fuori bilancio);
  • Art. 167, c. 3, TUEL: divieto di pagamenti diretti a valere sui fondi rischi e sulle altre poste accantonate;
  • D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 — Allegato 4/2 (principio contabile applicato della contabilità finanziaria), in particolare punto 5.2, n. 3, lett. h): disciplina del fondo rischi contenzioso;
  • Art. 23, c. 5, L. 27 dicembre 2002, n. 289: obbligo di trasmissione delle delibere di riconoscimento alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti;
  • D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, in particolare in materia di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile dei pubblici dipendenti.

2. Le cinque fattispecie tassative ex art. 194, comma 1, TUEL

L'art. 194, comma 1, TUEL individua un numerus clausus di ipotesi di debito fuori bilancio. Al di fuori di queste, l'obbligazione non può essere oggetto di riconoscimento e l'eventuale pagamento espone l'amministrazione e gli operatori a responsabilità amministrativa e contabile. Le cinque fattispecie sono:

Lett.FattispecieCaratteristiche
a) Sentenze esecutive Obbligazioni derivanti da sentenze esecutive di condanna emesse dall'autorità giudiziaria (ordinaria, amministrativa, contabile). Vi rientrano anche i lodi arbitrali e gli atti equiparati ex lege. È la fattispecie più frequente nella prassi.
b) Copertura disavanzi di consorzi, aziende speciali, istituzioni Riferito ai soli organismi nei limiti degli obblighi di partecipazione previsti dalla legge o dallo statuto e nei limiti delle convenzioni o degli atti istitutivi.
c) Ricapitalizzazione di società Riconoscibile nei limiti delle norme del codice civile, dello statuto sociale e — ove previsto — dei limiti di legge applicabili alle società partecipate.
d) Procedure espropriative o di occupazione d'urgenza Per opere di pubblica utilità: indennità, risarcimenti, transazioni connesse a procedimenti espropriativi attivati dall'ente.
e) Acquisizione di beni e servizi in violazione degli obblighi ex artt. 191, c. 1, 2 e 3, TUEL Per la parte di spesa che, alla luce della dimostrata utilità e arricchimento per l'ente, rientra nell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza. Fattispecie residuale ma con presupposti rigorosi.
⚠️ La tassatività. L'elenco dell'art. 194 c. 1 TUEL è tassativo. Al di fuori delle cinque ipotesi, non vi è spazio per il riconoscimento: l'obbligazione resta a carico — sul piano patrimoniale — del soggetto che l'ha indebitamente assunta (art. 191, c. 4, TUEL), salva ogni azione di rivalsa dell'ente.

3. La procedura di riconoscimento

Il riconoscimento è un atto formale, di competenza del Consiglio comunale, che si articola in alcuni passaggi tipici.

3.1 L'istruttoria del Responsabile del servizio

La procedura prende avvio con la relazione istruttoria del Responsabile del servizio competente per materia (Avvocatura/Ufficio legale per le sentenze; Settore tecnico per le espropriazioni; Settore competente per gli acquisti irregolari). La relazione deve:

  • ricostruire la causa del debito (sentenza, fattura, atto di acquisizione, ecc.);
  • quantificare l'importo certo, liquido ed esigibile;
  • individuare la fattispecie dell'art. 194 c. 1 entro cui ricondurre l'obbligazione;
  • nelle ipotesi della lett. e), dimostrare l'utilità e l'arricchimento per l'ente;
  • proporre la copertura finanziaria ex art. 194, c. 2 e 3, TUEL.

3.2 I pareri obbligatori

Sulla proposta sono acquisiti i pareri previsti dagli artt. 49 e 147-bis TUEL:

  • parere di regolarità tecnica del Responsabile del servizio;
  • parere di regolarità contabile del Responsabile del servizio finanziario;
  • parere dell'Organo di Revisione, obbligatorio sulla proposta di delibera consiliare di riconoscimento ex art. 239, c. 1, lett. b), n. 6, TUEL.

3.3 La deliberazione consiliare

Il Consiglio comunale delibera con apposita deliberazione, che deve dare atto:

  • della fattispecie dell'art. 194 c. 1 in cui il debito si inscrive;
  • dell'importo riconosciuto;
  • della copertura (mezzi di copertura ex art. 194, c. 2 e 3, TUEL);
  • della contestuale verifica degli equilibri di bilancio ex art. 193 TUEL (laddove richiesto dal cumulo dei debiti);
  • della trasmissione alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti.

4. La copertura finanziaria (art. 194, c. 2 e 3, TUEL)

La copertura del debito fuori bilancio costituisce parte essenziale della deliberazione. L'art. 194 TUEL distingue tra:

  • Copertura ordinaria (c. 2): l'ente può provvedere con mezzi propri (variazioni di bilancio, utilizzo di avanzo di amministrazione disponibile, riduzione di altre poste di spesa);
  • Copertura mediante piano di rateizzazione (c. 3): qualora i mezzi ordinari non siano sufficienti, l'ente può deliberare un piano di rateizzazione di durata massima triennale, con compensazioni a valere su risorse e poste correnti e in conto capitale e con eventuale ricorso a mutuo nei limiti consentiti.

5. Debito fuori bilancio vs passività pregresse: la differenza concettuale

Una delle confusioni più frequenti — e fonte di errori operativi rilevanti — riguarda la distinzione tra debito fuori bilancio e passività pregressa (talora indicata anche come debito sommerso). I due istituti si presentano in superficie come «esposizioni emerse fuori dal ciclo della programmazione», ma rispondono a logiche giuridiche e contabili profondamente diverse, e impongono procedure differenti. La distinzione è ribadita dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Sicilia, deliberazione n. 165/2022, che ha riaffermato anche il corretto ordine procedurale: prima il riconoscimento, poi l'impegno di spesa.

5.1 Il principio dell'ordine procedurale

Il principio contabile applicato n. 9.1 dell'Allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011 codifica in modo netto la sequenza:

📌 Allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011, punto 9.1

«L'emersione di debiti assunti dall'ente e non registrati quando l'obbligazione è sorta comporta la necessità di attivare la procedura amministrativa di riconoscimento del debito fuori bilancio, prima di impegnare le spese».

La regola è di portata generale: l'impegno di spesa non può precedere il riconoscimento. Diversamente opinando, si determinerebbe un doppio vizio: l'impegno sarebbe assunto in violazione dell'art. 191 TUEL (perché privo della necessaria autorizzazione di bilancio) e priverebbe la deliberazione consiliare della sua funzione tipica, riducendola a mera ratifica ex post.

5.2 La distinzione strutturale

ProfiloDebito fuori bilancioPassività pregressa (debito sommerso)
Procedura originaria Assente: l'obbligazione non è stata registrata quando è sorta Presente: l'impegno è stato regolarmente assunto, ma si rivela insufficiente
Causa Obbligazione esterna al ciclo contabile (sentenza esecutiva; acquisto fuori procedura; espropriazione) Fatti sopravvenuti, imprevedibili o non quantificabili ex ante, collegati alla prestazione già impegnata (es. maggiori oneri di rivalutazione, interessi, sopravvenienze)
Conseguenza contabile Debito formato al di fuori del ciclo della programmazione e dell'autorizzazione Incapienza dell'impegno originario rispetto al quantum effettivamente dovuto
Strumento risolutivo Riconoscimento formale ex art. 194 TUEL con delibera consiliare Variazione di bilancio ordinaria per integrare l'impegno (competenza di Giunta o Consiglio secondo le materie)
Organo competente Consiglio comunale (competenza esclusiva) Giunta o Consiglio secondo la disciplina delle variazioni di bilancio
Trasmissione Corte conti Obbligatoria ex art. 23 c. 5 L. 289/2002 Non richiesta dalla disciplina sui debiti fuori bilancio
⚠️ Il rischio di confusione. Trattare un debito fuori bilancio come passività pregressa — adottando una variazione di bilancio in luogo della procedura ex art. 194 TUEL — costituisce violazione della procedura tipica e priva l'organo consiliare della funzione di controllo politico-amministrativo e di accertamento delle cause. Specularmente, trattare una semplice passività pregressa come debito fuori bilancio inserisce nel circuito del riconoscimento fattispecie estranee al numerus clausus dell'art. 194 c. 1, con rischi di censura da parte della Corte dei conti.

5.3 Un esempio operativo

Si pensi a un contratto di manutenzione regolarmente affidato e impegnato per un importo annuo di € 50.000. Se a fine esercizio emergono prestazioni straordinarie non previste e non impegnate per ulteriori € 12.000, si è in presenza di un debito fuori bilancio ex art. 194 c. 1, lett. e), TUEL (acquisizione di beni e servizi in violazione degli obblighi di impegno preventivo). Se invece, sullo stesso contratto regolarmente impegnato, la rivalutazione ISTAT applicata in sede di liquidazione finale comporta una maggior spesa di € 1.500 rispetto all'importo originario, si tratta di una passività pregressa, risolvibile con una variazione di bilancio ordinaria sull'impegno esistente.

5.4 L'erroneo stralcio dell'impegno: un caso paradigmatico (Corte conti Lombardia n. 290/2023)

Un'ulteriore conferma del confine concettuale viene dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere n. 290/2023, che ha affrontato un caso operativo ricorrente: l'erroneo stralcio (cancellazione) di un impegno di spesa regolarmente assunto in un esercizio precedente, con conseguente emersione successiva dell'obbligazione di pagamento. La Sezione chiarisce che, in tale ipotesi, non si è in presenza di un debito fuori bilancio.

📌 Il principio della deliberazione n. 290/2023 Lombardia

I debiti fuori bilancio ex art. 194 TUEL riguardano obbligazioni «contratte in assenza della necessaria preventiva assunzione dell'impegno di spesa». Quando, viceversa, l'impegno è stato regolarmente assunto e successivamente è stato erroneamente cancellato, la fattispecie ricade nelle passività pregresse disciplinate dall'art. 191 TUEL, da gestire con la procedura ordinaria di reperimento delle risorse, eventualmente attraverso una variazione di bilancio ex art. 193 TUEL ove le disponibilità risultino insufficienti.

Il principio si inserisce in un consolidato orientamento della giurisprudenza contabile: Sez. Lombardia n. 436/2013/PAR; Sez. Sicilia n. 81/2022/PAR; Sez. Sardegna n. 33/2021/PAR; Sez. Lombardia n. 175/2023/PAR; e — sul piano nomofilattico — Sezione delle Autonomie n. 27/SEZAUT/2019 del 21 novembre 2019.

La conseguenza operativa è di notevole rilievo: di fronte a un impegno erroneamente stralciato, il Responsabile finanziario non deve attivare la procedura ex art. 194 TUEL, bensì:

  • ricostruire la posizione contabile originaria (impegno assunto, atto giuridicamente perfezionato, registrazioni contabili);
  • reiscrivere la spesa nell'esercizio competente attraverso variazione di bilancio ex art. 193 TUEL, ove necessaria;
  • liquidare e pagare l'obbligazione senza passare dal Consiglio comunale.
✅ Implicazione pratica. La corretta qualificazione della fattispecie evita due errori speculari: a) l'over-reach consistente nel sottoporre al Consiglio comunale una variazione di bilancio che richiederebbe solo competenza tecnica e tempi ridotti; b) l'under-reach consistente nel risolvere con semplice variazione di bilancio fattispecie che esigono invece il riconoscimento consiliare e la trasmissione alla Corte dei conti.

5.5 La revoca del finanziamento di un'opera pubblica (Corte conti Basilicata n. 131/2024)

Una terza fattispecie problematica — affrontata di recente dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Basilicata, parere n. 131/2024 — è quella della revoca del finanziamento di un'opera pubblica già realizzata. Il caso concreto: opera totalmente finanziata da un soggetto erogatore esterno, lavori regolarmente impegnati, liquidati ed eseguiti; successivamente l'ente subisce la revoca del finanziamento per decadenza del beneficio, con recupero in compensazione su altre erogazioni in corso. L'ente si chiede se la sopravvenuta scopertura debba essere gestita come debito fuori bilancio.

📌 Il principio della deliberazione n. 131/2024 Basilicata

La revoca del finanziamento di un'opera pubblica già realizzata non genera debito fuori bilancio: la spesa era stata regolarmente impegnata e liquidata. La sopravvenuta perdita della fonte di finanziamento determina invece il venir meno dell'accertamento dell'entrata correlata, con conseguente squilibrio di bilancio che va gestito attraverso la procedura ordinaria ex art. 191 TUEL, accompagnata — ove necessario — da variazione di bilancio ex art. 193 TUEL per reperire risorse alternative idonee a coprire la spesa.

La pronuncia è di particolare rilievo per gli enti che gestiscono fondi PNRR, POR FESR, contributi statali o regionali, dove la revoca del finanziamento è un rischio concreto. Il presidio operativo è duplice:

  • contabilizzare correttamente la sopravvenuta scopertura come venir meno dell'accertamento di entrata (non come emersione di un nuovo debito), nel rispetto del principio della competenza finanziaria potenziata di cui all'Allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011;
  • predisporre una variazione di bilancio ex art. 193 TUEL che individui la fonte di copertura alternativa (avanzo libero, entrate proprie, mutuo nei limiti consentiti) per riassorbire lo squilibrio.
📐 Il fil rouge delle tre fattispecie (Sicilia 165/2022 — Lombardia 290/2023 — Basilicata 131/2024). Le tre pronunce convergono su una regola di lettura semplice: il debito fuori bilancio richiede l'assenza originaria dell'impegno. Quando l'impegno c'era (e c'è ancora, o è stato cancellato per errore, o è venuta meno la fonte di finanziamento), la fattispecie esce dal perimetro dell'art. 194 TUEL e rientra nelle ordinarie procedure di gestione delle variazioni di bilancio e degli equilibri ex art. 193 TUEL.

6. La pronuncia chiave: Corte dei conti Lombardia n. 161/2025/PAR

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 161/2025/PAR, adottata nella camera di consiglio del 3 luglio 2025, ha affrontato un caso operativo particolarmente significativo, chiarendo il rapporto tra obbligo di riconoscimento ex art. 194 TUEL e misure prudenziali (accantonamento al fondo rischi contenzioso e stanziamento di previsione).

5.1 La questione

Un Comune lombardo, soccombente con sentenza esecutiva di condanna al pagamento di spese legali, aveva adottato una doppia misura prudenziale:

  • accantonamento al fondo rischi contenzioso in sede di rendiconto, ai sensi del principio contabile applicato 5.2, n. 3, lett. h), dell'Allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011;
  • stanziamento nel bilancio di previsione in un apposito capitolo per spese legali.

L'Ente aveva chiesto alla Sezione regionale di controllo se, in presenza di tali misure, fosse possibile evitare la procedura ex art. 194 TUEL ed utilizzare direttamente le somme accantonate o stanziate per eseguire la sentenza.

5.2 La risposta della Sezione

La Corte ha respinto l'impostazione del Comune e affermato un principio di forte rilievo operativo.

📌 Il principio della deliberazione 161/2025/PAR

«L'obbligazione derivante da sentenza esecutiva va ricondotta nell'alveo del bilancio, mediante il formale riconoscimento del debito fuori bilancio, anche qualora esistano accantonamenti o stanziamenti già inseriti nel bilancio.»

La Corte ha articolato la motivazione su tre passaggi:

  1. le sentenze esecutive generano obbligazioni certe ed esigibili che, non essendo sorrette da un precedente impegno contabile, costituiscono sempre debiti fuori bilancio da riconoscere formalmente con delibera consiliare;
  2. gli accantonamenti al fondo rischi contenzioso non costituiscono impegni giuridicamente perfezionati, ma solo uno strumento di salvaguardia finanziaria. L'art. 167, c. 3, TUEL vieta espressamente ogni pagamento diretto a valere su tali fondi;
  3. il vincolo di bilancio derivante dall'accantonamento assume rilievo solo nel momento successivo al riconoscimento del debito, attraverso una variazione di bilancio che trasferisca le risorse disponibili dal fondo rischi al pertinente programma di spesa.

5.3 Il sistema dei precedenti

La pronuncia si inserisce in un solco già tracciato dalla giurisprudenza contabile, ed in particolare:

  • Corte dei conti, Sez. regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 249/2017/PAR: obbligo di riconoscimento anche in presenza di accantonamenti prudenziali;
  • Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 27/2019/QMIG: pronuncia nomofilattica sulla natura del fondo rischi contenzioso quale mero presidio di salvaguardia finanziaria, distinto dall'impegno giuridico di spesa;
  • Corte dei conti, Sez. regionale di controllo per la Valle d'Aosta, deliberazione n. 7/2022: precedente specifico — di particolare chiarezza espositiva — sulla doppia funzione della delibera di riconoscimento e sul rapporto tra fondo rischi e copertura.

5.4 Il precedente della Sezione Valle d'Aosta n. 7/2022

La Sezione regionale di controllo per la Valle d'Aosta, con deliberazione n. 7/2022, era stata investita di un quesito analogo: un Comune, condannato dal Consiglio di Stato al pagamento delle spese giudiziali per il doppio grado di giudizio, aveva chiesto se l'esistenza di un precedente accantonamento al Fondo Rischi Contenzioso lo esonerasse dall'attivare la procedura ex art. 194, c. 1, lett. a), TUEL.

La Sezione — anticipando di tre anni la pronuncia lombarda — ha risposto in modo nettamente negativo, fissando alcuni punti fermi che meritano di essere richiamati integralmente:

📌 I tre principi della deliberazione 7/2022 Valle d'Aosta

  1. la delibera consiliare di riconoscimento del debito fuori bilancio da sentenza esecutiva non attiene al profilo della legittimità — già dedotto in sede giudiziale — quanto alla duplice necessità di: a) ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria maturato all'esterno e potenzialmente alterativo degli equilibri; b) accertare le cause che hanno generato l'obbligo e le eventuali responsabilità;
  2. il pagamento di un debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva deve sempre essere preceduto dall'approvazione della relativa deliberazione di riconoscimento. Ciò vale indipendentemente dall'accantonamento al Fondo rischi contenzioso e a maggior ragione quando tale accantonamento non sia sufficiente a dare copertura integrale agli oneri della sentenza;
  3. «soltanto l'esito del giudizio trasforma la passività potenziale in debito fuori bilancio»: l'esistenza dell'accantonamento al fondo, sul quale non è possibile impegnare e pagare alcuna spesa (art. 167, c. 3, TUEL), non costituisce l'elemento che consente di determinare se si è in presenza di un debito fuori bilancio, ma è lo strumento che, se adeguatamente valorizzato, consente di assicurare la necessaria copertura finanziaria del debito previamente riconosciuto nella sua interezza.

Il passaggio sull'insufficienza dell'accantonamento è di notevole rilievo operativo: l'ente è tenuto, in sede di riconoscimento, a una doverosa verifica circa l'effettività dei mezzi di copertura, anche in relazione alla sussistenza di ulteriori passività. La logica è chiara: la prudenza contabile (l'accantonamento) non sostituisce la verifica puntuale al momento del riconoscimento, perché la stima ex ante può rivelarsi inadeguata rispetto all'esito concreto della sentenza.

📐 Il principio operativo unificante. Le pronunce Valle d'Aosta n. 7/2022 e Lombardia n. 161/2025/PAR convergono su un'idea semplice ma rigorosa: il fondo rischi contenzioso e gli stanziamenti prudenziali sono strumenti di copertura, non strumenti di riconoscimento. La fattispecie del debito fuori bilancio resta quella tipica dell'art. 194 TUEL, e la procedura consiliare resta sempre necessaria.

7. Funzione e natura della delibera consiliare

La delibera di riconoscimento non è, di per sé, un atto discrezionale: il Consiglio comunale non si esprime né sulla sussistenza del diritto, né sull'entità dello stesso (entrambi accertati ab esterno dalla sentenza), ma prende atto dell'obbligazione e ne garantisce la copertura in bilancio. La sua funzione è triplice:

📋 Le tre funzioni della delibera di riconoscimento

  • Trasparenza e controllo politico-amministrativo: assicura visibilità all'organo elettivo sulla gestione della spesa e sulle dinamiche che hanno generato il debito;
  • Analisi critica della causa generatrice: impone un esame delle ragioni (vizio dell'azione amministrativa, soccombenza, mancata copertura) che hanno determinato l'obbligazione fuori dai binari della programmazione;
  • Eventuale accertamento di responsabilità amministrative: con trasmissione obbligatoria alla Corte dei conti ai sensi dell'art. 23, c. 5, L. 289/2002.

8. Il fondo rischi contenzioso: natura e funzione

Il fondo rischi contenzioso, disciplinato dal principio contabile applicato 5.2, n. 3, lett. h), dell'Allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011, è una posta di accantonamento iscritta nel risultato di amministrazione a fronte del rischio di soccombenza in giudizio. La sua funzione è di salvaguardia finanziaria: garantisce che, al momento in cui il rischio si materializza, l'ente disponga di risorse libere da poter destinare alla copertura dell'obbligazione.

7.1 La quantificazione

Il responsabile finanziario, in raccordo con il responsabile dell'Avvocatura/Ufficio legale, deve stimare in modo attendibile il rischio di soccombenza per ciascun contenzioso pendente, tenendo conto:

  • del valore della controversia;
  • della probabilità di soccombenza (parere del legale interno o esterno);
  • delle spese legali e degli interessi/rivalutazione presumibili.

7.2 Il divieto di pagamento diretto

🚫 Art. 167, c. 3, TUEL. Sui fondi accantonati e sulle altre poste di salvaguardia non possono essere disposti pagamenti diretti. Il pagamento può avvenire solo dopo: a) il formale riconoscimento del debito fuori bilancio; b) una variazione di bilancio che trasferisca le risorse dal fondo accantonato al pertinente capitolo di spesa.

9. La trasmissione alla Corte dei conti (art. 23, c. 5, L. 289/2002)

L'art. 23, comma 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 stabilisce l'obbligo di trasmissione delle deliberazioni di riconoscimento alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, ai fini dei controlli di propria competenza. La trasmissione assolve a una funzione informativa e di controllo, e consente alla Corte di:

  • monitorare il fenomeno dei debiti fuori bilancio a livello regionale;
  • individuare ricorrenze patologiche (es. ente che riconosce sistematicamente debiti per acquisti irregolari);
  • attivare — ove ne ravvisi i presupposti — gli istituti di controllo successivo sulla gestione e, nei casi più gravi, segnalare alla Procura regionale ipotesi di danno erariale.

10. Profili di responsabilità

La formazione di un debito fuori bilancio espone l'ente e i soggetti che vi hanno concorso a responsabilità di varia natura.

9.1 Responsabilità amministrativo-contabile (danno erariale)

La Corte dei conti — Sezione giurisdizionale può accertare la sussistenza di danno erariale a carico:

  • del dipendente o amministratore che ha autorizzato l'acquisto di beni o servizi in violazione degli artt. 191 e 192 TUEL (responsabilità diretta ex art. 191, c. 4, TUEL);
  • del Responsabile del servizio finanziario per omesso controllo o per mancata segnalazione dell'insussistenza di copertura;
  • del Segretario Comunale, nei limiti delle sue funzioni di coordinamento e di garanzia della legalità (art. 97 TUEL).

9.2 Responsabilità disciplinare

Le condotte che hanno determinato la formazione di debiti fuori bilancio possono integrare illeciti disciplinari ai sensi del D.Lgs. 165/2001 e dei CCNL applicabili. L'avvio del procedimento è di competenza dell'UPD (Ufficio Procedimenti Disciplinari).

9.3 Profili penali

Nei casi più gravi (es. acquisizioni in conflitto di interessi, fittizia ricostruzione di debiti, manipolazione documentale), possono emergere profili penali (artt. 314, 316-bis, 323, 479 c.p.).

11. Profili operativi per il Segretario Comunale

Per il Segretario Comunale, il presidio sui debiti fuori bilancio si articola su due piani: prevenzione e gestione del riconoscimento.

10.1 La prevenzione

  • vigilanza sul rispetto dell'art. 191 TUEL (impegno preventivo) da parte dei Responsabili di servizio;
  • cura della circolare interna sull'assunzione degli impegni e sulla gestione delle liquidazioni, con particolare attenzione alle fattispecie a rischio (manutenzioni, servizi continuativi, contenzioso);
  • coordinamento con il Responsabile finanziario e con il Revisore per la corretta quantificazione del fondo rischi contenzioso in sede di rendiconto;
  • raccordo con l'Avvocatura/Ufficio legale per il monitoraggio dei contenziosi pendenti e delle sentenze esecutive in arrivo;
  • inserimento del tema nel PIAO (sezione anticorruzione: area a rischio «contratti pubblici» e «gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio»).

10.2 La gestione del riconoscimento

  • verifica della corretta istruttoria del Responsabile e dell'inquadramento nella fattispecie ex art. 194 c. 1 TUEL;
  • verifica dell'acquisizione dei pareri obbligatori (regolarità tecnica, regolarità contabile, Revisore);
  • controllo sulla copertura finanziaria proposta (mezzi propri vs piano di rateizzazione);
  • cura della trasmissione della deliberazione alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti;
  • se del caso, attivazione dell'UPD per i profili disciplinari e segnalazione alla Procura erariale per i profili di danno.

12. Decalogo operativo

1

Verificare la fattispecie ex art. 194 c. 1 TUEL

Inquadrare il debito in una delle cinque ipotesi tassative (sentenze esecutive, disavanzi organismi, ricapitalizzazione, espropriazione, acquisti irregolari con utilità per l'ente). Fuori da queste, nessun riconoscimento è ammesso.

2

Acquisire l'istruttoria del Responsabile competente

Relazione che ricostruisca causa, importo, fattispecie, copertura. Per le acquisizioni irregolari (lett. e): dimostrazione di utilità e arricchimento.

3

Ottenere i tre pareri obbligatori

Regolarità tecnica del Responsabile; regolarità contabile del Servizio finanziario; parere dell'Organo di Revisione ex art. 239 c. 1 lett. b) n. 6 TUEL.

4

Sottoporre al Consiglio comunale la deliberazione di riconoscimento

Competenza esclusiva del Consiglio. La delibera deve dare atto della fattispecie, dell'importo, della copertura e — ove richiesto — della contestuale verifica degli equilibri ex art. 193 TUEL.

5

Riconoscere il debito anche in presenza di accantonamenti

Corte conti Lombardia n. 161/2025/PAR: l'accantonamento al fondo rischi e lo stanziamento di previsione non sostituiscono il riconoscimento ex art. 194. Il fondo rischi resta un presidio di salvaguardia, non un impegno.

6

Effettuare la variazione di bilancio

Dopo il riconoscimento, predisporre la variazione che trasferisce le risorse dal fondo rischi contenzioso al pertinente capitolo di spesa, nel rispetto dell'art. 167 c. 3 TUEL (divieto di pagamento diretto sui fondi).

7

Definire la copertura finanziaria

Mezzi propri ex art. 194 c. 2 TUEL o, in subordine, piano di rateizzazione triennale ex art. 194 c. 3 TUEL. Documentare le scelte nella deliberazione.

8

Trasmettere alla Corte dei conti

Obbligo ex art. 23 c. 5 L. 289/2002. La trasmissione alla competente Sezione regionale di controllo deve essere tempestiva e accompagnata dalla documentazione utile alla valutazione.

9

Valutare i profili di responsabilità

Analizzare la causa generatrice. In presenza di condotte negligenti o irregolari: attivare l'UPD per i profili disciplinari; valutare la segnalazione alla Procura erariale; accertare eventuali ipotesi di responsabilità diretta ex art. 191 c. 4 TUEL.

10

Aggiornare il sistema preventivo

Inserire la fattispecie nel monitoraggio del PIAO (area anticorruzione); aggiornare circolari interne sull'assunzione degli impegni; rafforzare la stima del fondo rischi contenzioso; aggiornare il Segretario, il Revisore e la Giunta sui ricorrenti scostamenti per favorire l'apprendimento organizzativo.

13. Conclusioni

Il debito fuori bilancio è una patologia della gestione finanziaria che il sistema non bandisce — perché molte fattispecie sono fisiologiche (le sentenze esecutive, ad esempio, non sono evitabili) — ma incanala rigidamente: l'art. 194 TUEL impone una procedura formale di riconoscimento che restituisce all'organo elettivo la responsabilità politica del bilancio, e alla Corte dei conti la possibilità di controllare il fenomeno. La pronuncia n. 161/2025/PAR della Sezione regionale lombarda chiude un equivoco operativo non infrequente: la prudenza contabile (accantonamento al fondo rischi, stanziamento di previsione) è una buona pratica, ma non si sostituisce al riconoscimento. La buona contabilità anticipa il rischio, ma è solo la delibera del Consiglio comunale che legittima l'uscita. Per il Segretario Comunale, il messaggio è chiaro: presidiare la procedura quando il debito emerge e, ancor prima, coltivare la cultura della programmazione e dell'impegno preventivo come argini al fenomeno.

Fonti di riferimento: D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), artt. 167 c. 3, 191, 193, 194, 239 c. 1 lett. b) n. 6, 49, 147-bis, 97; D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 — Allegato 4/2, punto 5.2 n. 3 lett. h) (fondo rischi contenzioso) e punto 9.1 (procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio prima dell'impegno di spesa); Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 23, c. 5 (trasmissione alla Corte dei conti); D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Giurisprudenza contabile: Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 161/2025/PAR del 3 luglio 2025 (obbligo di riconoscimento anche in presenza di accantonamenti al fondo rischi e di stanziamenti di previsione); Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Basilicata, parere n. 131/2024 (revoca del finanziamento di un'opera pubblica già realizzata: fattispecie estranea all'art. 194 TUEL, da gestire come venir meno dell'accertamento di entrata con variazione di bilancio ex art. 193 TUEL); Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere n. 290/2023 (erroneo stralcio dell'impegno: fattispecie estranea all'art. 194 TUEL, da risolversi con variazione di bilancio ex art. 193 TUEL); Corte conti Sez. Lombardia nn. 436/2013/PAR e 175/2023/PAR; Sez. Sicilia n. 81/2022/PAR; Sez. Sardegna n. 33/2021/PAR; Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Sicilia, deliberazione n. 165/2022 (ordine procedurale «riconoscimento → impegno»; distinzione tra debito fuori bilancio e passività pregresse); Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Valle d'Aosta, deliberazione n. 7/2022 (doppia funzione della delibera di riconoscimento; «soltanto l'esito del giudizio trasforma la passività potenziale in debito fuori bilancio»; insufficienza dell'accantonamento e doverosa verifica sull'effettività dei mezzi di copertura); Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 249/2017/PAR; Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 27/2019/QMIG (natura del fondo rischi quale presidio di salvaguardia, distinto dall'impegno). Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere professionale.

🔗 Link esterni di interesse

Una selezione di fonti istituzionali per approfondire i temi trattati:

  • Corte dei conti — Sezione regionale di controllo per la Lombardia. Portale ufficiale per la consultazione delle deliberazioni, ivi compresa la n. 161/2025/PAR del 3 luglio 2025.
  • Corte dei conti — Sezione delle Autonomie. Portale ufficiale per la consultazione delle pronunce nomofilattiche, tra cui la deliberazione n. 27/2019/QMIG sul fondo rischi contenzioso.
  • RGS — Arconet — Principi contabili. Portale del Ministero dell'Economia e delle Finanze per i principi contabili applicati ex D.Lgs. 118/2011, in particolare l'Allegato 4/2 sulla contabilità finanziaria.
  • L'impegno di spesa è successivo al riconoscimento del debito fuori bilancio: la differenza con le passività pregresse — bilancioecontabilita.it. Commento alla deliberazione n. 165/2022 della Corte dei conti — Sezione regionale di controllo per la Sicilia sul corretto ordine procedurale (principio contabile 9.1 dell'Allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011) e sulla distinzione concettuale tra debito fuori bilancio e passività pregressa (debito sommerso).
  • Un erroneo stralcio di impegno non causa debito fuori bilancio — Delfino & Partners spa, 21 dicembre 2023. Commento alla Corte dei conti — Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere n. 290/2023: l'erroneo stralcio di un impegno regolarmente assunto in precedenza non genera debito fuori bilancio, ma rientra nelle passività pregresse ex art. 191 TUEL, da gestire con variazione di bilancio ex art. 193 TUEL. Cita Sez. Autonomie n. 27/SEZAUT/2019 del 21 novembre 2019 e ulteriori precedenti delle Sezioni regionali (Lombardia 436/2013 e 175/2023; Sicilia 81/2022; Sardegna 33/2021).
  • La revoca del finanziamento di un'opera pubblica non genera un debito fuori bilancio — Delfino & Partners spa, 27 luglio 2024. Commento alla Corte dei conti — Sezione regionale di controllo per la Basilicata, parere n. 131/2024: la revoca del finanziamento di un'opera pubblica già realizzata e regolarmente impegnata determina il venir meno dell'accertamento dell'entrata correlata, non l'emersione di un debito fuori bilancio. Lo squilibrio si gestisce con variazione di bilancio ex art. 193 TUEL e individuazione di fonte di copertura alternativa. Rilievo specifico per opere finanziate con PNRR, POR FESR, contributi statali/regionali soggetti a revoca.

I link rinviano a fonti esterne; le opinioni in esse contenute non sono ascrivibili a questo sito.