La proroga tecnica è uno degli istituti più ricorrenti — e più «pericolosi» — nella vita amministrativa di un Comune. Quando un contratto è in scadenza ma la nuova procedura di affidamento non si è ancora chiusa, la tentazione di prolungare il rapporto esistente «per non lasciare l'ente senza servizio» è forte. Il legislatore conosce bene questa esigenza e l'ha disciplinata all'art. 120, comma 11, del D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36 (Codice dei Contratti Pubblici). Ma il regime giuridico è rigoroso: la proroga tecnica è strumento eccezionale, derogatorio dei principi eurounitari della concorrenza, applicabile solo a condizioni stringenti e ben motivate.
La giurisprudenza amministrativa, ricca e consolidata, ha fissato confini precisi sull'uso di questo istituto. L'ANAC, con delibera n. 164/2025, ha ribadito che ogni proroga «di fatto», disposta dopo la scadenza naturale del contratto o in carenza di una gara già in corso, integra un affidamento diretto illegittimo. Questo approfondimento ricostruisce la disciplina vigente e le indicazioni operative per il Segretario Comunale e il RUP, sulla scia del commento di Eugenio De Carlo pubblicato su La Posta del Sindaco (9 giugno 2026).
1. La fonte normativa e la ratio della proroga tecnica
L'art. 120, comma 11, del D.Lgs. 36/2023 dispone testualmente:
Art. 120, comma 11, D.Lgs. 36/2023 — Proroga tecnica
«In casi eccezionali nei quali risultino oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della procedura di affidamento del contratto, è consentito, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura, prorogare il contratto».
La ratio è quella di consentire — in via eccezionale e temporanea — la continuità delle prestazioni oggetto del contratto in scadenza con l'amministrazione, in attesa dell'instaurazione del nuovo rapporto contrattuale. Si tratta di una soluzione di emergenza: l'ente non resta senza il servizio nelle more della conclusione della nuova gara, ma il legislatore impone che ciò accada solo in presenza di situazioni eccezionali, oggettive e insuperabili.
La relazione di accompagnamento al Codice vigente ha chiarito una distinzione cruciale, già operata all'art. 120: tra l'opzione di proroga (proroga contrattuale) di cui al comma 10 e la proroga tecnica di cui al comma 11:
| Profilo | Opzione di proroga (art. 120 c. 10) | Proroga tecnica (art. 120 c. 11) |
|---|---|---|
| Presupposto | Prevista nel bando e nei documenti di gara | Non richiede previsione nella lex specialis: può essere disposta anche in carenza di clausola |
| Esercizio | Atto unilaterale della SA che obbliga l'appaltatore | Atto autoritativo della SA in situazione eccezionale |
| Durata | Quella prevista nei documenti di gara | Tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura |
| Prezzi | Quelli del contratto originario; condizioni di mercato più favorevoli se previsto | Quelli del contratto originario (non si possono applicare prezzi più favorevoli, perché il gestore «subisce» la proroga) |
| Natura | Ordinaria, ancorata alla lex specialis | Eccezionale, derogatoria dei principi eurounitari di concorrenza |
La natura autoritativa dell'atto
La giurisprudenza ha chiarito che la proroga «pertiene all'esercizio del potere autoritativo, risolvendosi in un affidamento diretto che deve essere motivato e che può avvenire a determinate condizioni». Ne consegue che ogni contestazione sulla legittimità dell'atto appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo ex art. 133 c. 1 lett. c) c.p.a. (cfr., tra le tante, Cons. Stato IV n. 6354/2020; V n. 274/2018, n. 3588/2019; TAR Lazio III n. 6048/2022, I ter n. 13307/2025; TAR Campania n. 891/2022).
2. La differenza tra proroga e rinnovo
La proroga (contrattuale o tecnica che sia) si distingue dal rinnovo contrattuale guardando agli effetti dell'atto:
| Istituto | Effetto | Disciplina applicabile |
|---|---|---|
| Proroga | Mera funzione di spostare in avanti la scadenza conclusiva del rapporto, mantenendo inalterato il regolamento negoziale | Resta operante il contratto originario, con eventuali aggiornamenti delle clausole non più attuali |
| Rinnovo | Si realizza una nuova negoziazione tra i medesimi soggetti, con rinnovato esercizio dell'autonomia negoziale e modifica delle precedenti condizioni | Nuovo contratto: ne segue, ove non disposto prima della scadenza, l'equiparazione a un illegittimo affidamento senza gara |
Come chiarito dalla costante giurisprudenza, si verte in ipotesi di proroga quando vi è una integrale conferma delle precedenti condizioni (fatte salve le modifiche di quelle non più attuali), con il solo effetto del differimento del termine finale del rapporto. Ricorre invece il rinnovo quando interviene una nuova negoziazione che si conclude con modifica delle precedenti condizioni (Cons. Stato III n. 5059/2018; VI nn. 3478/2019 e 8219/2019; V n. 3874/2020; V n. 1635/2023; V n. 4867/2018). Il nomen iuris attribuito dalle parti è irrilevante: ciò che conta è la sostanza dell'operazione.
3. I presupposti della proroga tecnica
Il carattere eccezionale dell'istituto, derogatorio dei principi del mercato e della concorrenza, impone che la proroga tecnica sia legittima solo al ricorrere congiunto dei seguenti presupposti:
- Carattere temporaneo: la proroga è strumento finalizzato esclusivamente ad assicurare il passaggio da un vincolo contrattuale ad un altro («contratto ponte»);
- Gara già avviata: la nuova procedura per l'individuazione del contraente deve essere già stata avviata al momento della proroga;
- Ritardo non imputabile alla PA: l'amministrazione non deve essersi resa responsabile di ritardi nell'indizione della procedura di selezione del nuovo affidatario;
- Condizioni del contratto originario: la proroga è disposta alle stesse condizioni del contratto in scadenza (in particolare, non si possono applicare prezzi più favorevoli).
Cosa significa «gara già avviata»
Il Consiglio di Stato ha precisato che la proroga tecnica è compatibile con i principi europei solo quando le amministrazioni comunali «hanno già indetto la procedura selettiva o comunque hanno deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l'iter per la predisposizione dei bandi» (Cons. Stato VII nn. 4479/2024 e 4481/2024; TAR Puglia Bari I n. 268/2025).
La motivazione del provvedimento di proroga
Il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza n. 7630/2025 ha sottolineato che le espressioni del comma 11 — «casi eccezionali», «oggettivi e insuperabili ritardi», «tempo strettamente necessario», «situazioni di pericolo», «grave danno all'interesse pubblico» — denotano «l'assoluta straordinarietà dell'istituto in esame, insuscettibile non solo di interpretazione estensiva o analogica, ma prima ancora di applicazione generalizzata».
Ne consegue che la stazione appaltante deve puntualmente motivare in ordine alla ricorrenza dei presupposti, dando conto in particolare:
- delle circostanze eccezionali che hanno determinato l'oggettivo e insuperabile ritardo;
- delle cause del ritardo non imputabili alla PA (sopravvenienze normative, ritardi degli enti certificatori, pandemie, eventi naturali, ecc.);
- dello stato di avanzamento della nuova gara (determinazione a contrarre, pubblicazione del bando, ecc.);
- del tempo strettamente necessario alla conclusione della nuova procedura (non un tempo «di comodo» ma calibrato sulla durata effettiva delle fasi residue);
- del danno all'interesse pubblico derivante dall'interruzione del servizio (situazioni di pericolo per persone, animali, cose, igiene pubblica, oppure grave compromissione dell'interesse pubblico cui il servizio è destinato).
4. I limiti temporali
La proroga tecnica è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura di scelta del nuovo contraente. Al momento di adozione della proroga la procedura di gara per l'aggiudicazione del nuovo contratto deve già essere avviata e ancora in corso di svolgimento (TAR Sicilia Catania I n. 3372/2025; TAR Lazio III n. 14297/2023; II n. 4282/2025; TAR Lecce I n. 1000/2025; TAR Lombardia II n. 268/2025).
La pluralità di proroghe
La giurisprudenza è severa sulle proroghe «a catena»: ogni proroga deve trovare nei propri presupposti specifici la propria giustificazione. Una proroga reiterata, in assenza di motivazione aggravata sui ritardi sopravvenuti, è esposta all'annullamento. In particolare, una seconda proroga in carenza di nuovi presupposti rispetto a quelli che avevano giustificato la prima è ritenuta sintomo di inerzia amministrativa.
5. La proroga tecnica e le concessioni di servizi
Una questione delicata riguarda l'applicabilità della proroga tecnica alle concessioni di servizi. Il comma 5 dell'art. 178 del D.Lgs. 36/2023 dispone testualmente: «La durata dei contratti di concessione non è prorogabile, salvo per la revisione di cui all'articolo 192, comma 1».
La lettera della legge sembrerebbe escludere la proroga delle concessioni, salve le ipotesi di riequilibrio economico-finanziario. Tuttavia, una recente giurisprudenza ha sostenuto l'applicabilità analogica dell'art. 120 c. 11 alle concessioni di servizi, ritenendo che la continuità del servizio debba essere garantita anche in tale tipologia contrattuale (TAR Emilia Romagna Parma, sent. 18 febbraio 2025 n. 66).
L'orientamento del TAR Emilia Romagna Parma n. 66/2025
L'art. 120 c. 11 «deve ritenersi applicabile analogicamente alla disciplina delle concessioni, tenuto conto della necessità di garantire, anche per tale tipologia contrattuale, la continuità del servizio (come anche della fornitura o dei lavori), nelle more dello svolgimento della nuova procedura di gara e dell'individuazione del nuovo operatore economico affidatario».
Nel caso scrutinato è stata ritenuta legittima una proroga tecnica del servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale compromesse da sinistri o dispersione di materiali, nelle more dell'individuazione del nuovo affidatario. Non trovano applicazione le limitazioni di valore delle modifiche contrattuali di cui all'art. 189 c. 6 (riferibili alle ipotesi tassative ivi previste per le concessioni).
Secondo questo indirizzo, alle concessioni si applica:
- il divieto di proroga contrattuale (opzione del comma 10): no all'estensione del rapporto senza nuova gara;
- la proroga tecnica ex art. 120 c. 11: sì, in via analogica, in casi eccezionali nelle more della nuova procedura.
Il regime delle sopravvenienze: l'art. 192 c. 1 del Codice
Per le sopravvenienze che incidono sull'equilibrio del rapporto concessorio, dall'art. 192 c. 1 del Codice emerge — secondo Cons. Stato VII n. 7200/2023 — la «voluntas legis di gestire la materia delle sopravvenienze nel rapporto concessorio attraverso la possibilità (e non l'obbligo) di addivenire ad un accordo di revisione delle originarie condizioni pattuite, in mancanza del quale l'unica soluzione possibile è il recesso dal contratto». Non esiste un diritto del concessionario ad ottenere una revisione: la clausola di chiusura è il recesso.
6. Il contratto-ponte come alternativa alla proroga tecnica
Una soluzione alternativa alla proroga tecnica è il contratto-ponte, attivato mediante procedura negoziata senza bando ex art. 76 c. 2 lett. c) D.Lgs. 36/2023 (corrispondente all'art. 63 c. 2 lett. c) del precedente Codice). Lo strumento è ammesso ove sussista la necessità di garantire il servizio nel tempo strettamente necessario all'indizione della nuova gara o alla stipulazione del contratto con l'aggiudicatario della gara sub iudice. La scelta tra proroga tecnica e contratto-ponte è rimessa alla discrezionalità dell'amministrazione aggiudicatrice (TAR Roma, sent. 15/2/2024 n. 3093; Cons. Stato III n. 2687/2019; V n. 7827/2021).
| Profilo | Proroga tecnica (art. 120 c. 11) | Contratto-ponte (art. 76 c. 2 lett. c) |
|---|---|---|
| Soggetto coinvolto | Affidatario uscente (continuità con il rapporto in scadenza) | Nuovo affidatario individuato con procedura negoziata senza bando |
| Tipo di atto | Atto autoritativo di prolungamento del contratto in essere | Nuova procedura di affidamento (semplificata) |
| Presupposti | Casi eccezionali, oggettivi e insuperabili ritardi, gara già avviata | Estrema urgenza, imprevedibilità, non imputabilità del ritardo |
| Condizioni economiche | Quelle del contratto originario | Negoziate ex novo (con margini di flessibilità) |
| Rischi | Annullamento se reiterata o senza gara avviata | Annullamento se non dimostrabile l'estrema urgenza non imputabile alla PA |
7. Profili operativi per il Segretario Comunale e per il RUP
La proroga tecnica è un atto «delicato» per cui il Segretario è chiamato a un ruolo di presidio della legalità in raccordo con il RUP. Le verifiche prioritarie sono:
Verifica del binomio «gara già avviata + ritardo non imputabile»
Prima di assentire alla proroga, accertare l'esistenza della determinazione a contrarre della nuova gara e l'estraneità della PA rispetto al ritardo. In assenza, la proroga è illegittima.
Motivazione aggravata del provvedimento di proroga
Dare conto puntualmente: dei presupposti eccezionali, dello stato della nuova gara, del tempo strettamente necessario, del danno all'interesse pubblico in caso di interruzione. No formule di stile, no motivazione «pre-confezionata».
Cronologia: proroga sempre prima della scadenza
Verificare che la deliberazione di proroga sia formalmente adottata e pubblicata prima della scadenza naturale del contratto. Dopo la scadenza, la proroga non è più tecnicamente possibile.
Programmazione ex art. 37 del Codice
Inserire le scadenze contrattuali nel programma biennale di acquisti di beni e servizi (con almeno 12 mesi di anticipo sulla scadenza), in modo da poter attivare per tempo la nuova procedura ed evitare proroghe «di emergenza».
Scelta tra proroga tecnica e contratto-ponte
Quando la proroga non è praticabile (es. perché il contratto è già scaduto, oppure perché il gestore uscente non garantisce qualità), valutare il contratto-ponte ex art. 76 c. 2 lett. c). La scelta va motivata e documentata.
Acquisizione del CIG e tracciabilità
La proroga tecnica, in quanto modifica contrattuale, richiede l'acquisizione di un CIG derivato dal contratto originario; vanno mantenuti gli obblighi di tracciabilità ex L. 136/2010 e di pubblicazione ex art. 29 del Codice.
Controllo successivo di regolarità ex art. 147-bis TUEL
In sede di controllo a campione/successivo, le proroghe tecniche meritano un'attenzione particolare. Conservare nel fascicolo gli atti della nuova procedura, gli atti di indirizzo, la documentazione del ritardo non imputabile alla PA.
8. Decalogo operativo
- Programmare per tempo: inserire le scadenze contrattuali nel programma biennale ex art. 37 del Codice almeno 12 mesi prima della scadenza, per evitare proroghe d'emergenza;
- Distinguere sempre tra opzione di proroga (comma 10), proroga tecnica (comma 11), rinnovo, contratto-ponte e procedura negoziata senza bando: ciascuno ha presupposti propri;
- Verificare che la nuova gara sia formalmente avviata (almeno determinazione a contrarre) prima di assentire alla proroga tecnica;
- Motivare la proroga in modo aggravato: presupposti eccezionali, ritardo non imputabile, stato della nuova gara, tempo strettamente necessario, danno all'interesse pubblico;
- Adottare la proroga sempre prima della scadenza naturale del contratto in essere; se la scadenza è passata, optare per il contratto-ponte;
- Mantenere invariate le condizioni economiche del contratto originario; nessun prezzo più favorevole alla SA durante la proroga;
- Acquisire il CIG derivato e pubblicare la proroga in Amministrazione Trasparente (art. 29 D.Lgs. 36/2023 e art. 37 D.Lgs. 33/2013);
- Evitare le proroghe a catena: ogni proroga deve trovare nei propri presupposti specifici la giustificazione, e la motivazione si fa più stringente a ogni nuovo episodio;
- Coordinarsi con il RUP e l'ufficio finanziario per verificare la copertura di bilancio durante il periodo di proroga (modifica della scadenza dell'impegno o assunzione di nuovo impegno);
- Conservare nel fascicolo la documentazione del ritardo non imputabile alla PA per resistere a eventuali contestazioni in sede TAR o ANAC.
9. Conclusioni
La proroga tecnica è uno strumento prezioso per assicurare la continuità delle prestazioni in situazioni di emergenza, ma non è una soluzione «universale» da utilizzare ogniqualvolta la nuova gara non sia ancora chiusa. Il legislatore ha disegnato l'istituto come eccezione, e la giurisprudenza ne ha confermato il carattere derogatorio: chi la usa al di fuori dei rigorosi presupposti previsti dall'art. 120 c. 11 rischia l'annullamento dell'atto e profili di responsabilità erariale.
La vera prevenzione dell'abuso della proroga tecnica si fa a monte: con una programmazione contrattuale rigorosa ex art. 37 del Codice, con il monitoraggio puntuale delle scadenze, con l'attivazione tempestiva delle nuove procedure. Quando — nonostante la programmazione — la proroga si rende necessaria, è essenziale che essa sia: (a) motivata in modo aggravato; (b) adottata prima della scadenza; (c) limitata al tempo strettamente necessario; (d) accompagnata dalla prova del ritardo non imputabile alla PA.
Il Segretario, in raccordo con il RUP, è chiamato a presidiare ciascuno di questi profili, valorizzando la proroga tecnica come extrema ratio e non come scorciatoia ordinaria. La sentenza Cons. Stato V n. 7630/2025 riassume bene il senso: la proroga tecnica è strumento «insuscettibile non solo di interpretazione estensiva o analogica, ma prima ancora di applicazione generalizzata». È un istituto che funziona solo se rimane eccezione.
🌐 Risorse esterne — Commento alla proroga tecnica nei contratti pubblici
Commento sistematico all'art. 120 c. 11 D.Lgs. 36/2023 con ricognizione giurisprudenziale e operativa (fonte normativa e ratio, differenza tra proroga e rinnovo, presupposti, limiti temporali, applicabilità alle concessioni, contratto-ponte alternativo) — Eugenio De Carlo (La Posta del Sindaco):
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Fonti normative: D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei Contratti Pubblici), artt. 17 c. 1 (decisione a contrarre), 29 (trasparenza), 37 (programmazione), 76 c. 2 lett. c) (procedura negoziata senza bando — contratto-ponte), 120 cc. 10 e 11 (opzione di proroga e proroga tecnica), 178 c. 5 (durata concessioni), 189 c. 6 (modifiche concessioni), 192 c. 1 (revisione concessioni), 147-bis TUEL (controllo successivo di regolarità); D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), art. 192 (determinazione a contrarre); D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, art. 106 c. 11 (proroga tecnica nel previgente Codice); L. 13 agosto 2010, n. 136, art. 3 (tracciabilità); D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (Trasparenza); Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010), art. 133 c. 1 lett. c) (giurisdizione amministrativa). Giurisprudenza: Consiglio di Stato — VII nn. 4479/2024, 4481/2024 (compatibilità UE); V n. 7630/2025 (assoluta straordinarietà); V n. 10549/2024 (responsabilità PA); IV n. 6354/2020; V nn. 274/2018, 3588/2019, 4867/2018, 3874/2020, 1635/2023, 7827/2021; III nn. 5059/2018, 4875/2024, 2687/2019; VI nn. 3478/2019, 8219/2019; VII n. 7200/2023. TAR — TAR Lazio III nn. 14297/2023 e 6048/2022, II n. 4282/2025, I ter n. 13307/2025; TAR Bari n. 1243/2023; TAR Puglia Bari I n. 268/2025; TAR Sicilia Catania I nn. 3372/2025 e 3383/2023; TAR Lecce I n. 1000/2025; TAR Lombardia II n. 268/2025; TAR Veneto n. 449/2024; TAR Abruzzo Pescara I n. 314/2024; TAR Emilia Romagna Parma n. 66/2025 (concessioni) e n. 176/2024; TAR Campania nn. 891/2022 e 2200/2024 (Napoli); TAR Roma n. 3093/2024; CGARS n. 129/2023. Atti istituzionali: ANAC delibera n. 164/2025; ANAC parere n. 33/2013. Contributi dottrinali: Eugenio De Carlo, «La proroga tecnica nei contratti pubblici. In sintesi: Presupposti, ambiti e limiti di applicazione», La Posta del Sindaco (9 giugno 2026). Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere professionale.