La concessione e l'uso dei beni del patrimonio comunale: demanio, beni indisponibili e beni disponibili

Il patrimonio dei Comuni è una delle leve più importanti — e più sottoutilizzate — dell'azione amministrativa locale. La sua corretta gestione richiede di tenere insieme profili giuridici diversi e talora contrapposti: la natura giuridica del bene (demanio, patrimonio indisponibile, patrimonio disponibile), il regime di circolazione applicabile, la tipologia di rapporto giuridico con il privato (concessione, locazione, comodato), la determinazione del canone e i vincoli pubblicistici che presiedono all'evidenza pubblica. Nei piccoli Comuni, in particolare, una corretta gestione del patrimonio può trasformarsi in una significativa leva di sviluppo locale; al contrario, una gestione approssimativa espone l'ente a profili di responsabilità erariale e a contenziosi pluriennali.

La classificazione del patrimonio comunale

Il quadro civilistico di riferimento è scolpito negli artt. 822-830 c.c., applicabili ai beni dei Comuni in forza dell'art. 826, c. 3, c.c.:

Categoria	Caratteri e regime giuridico
Beni demaniali (artt. 822-824 c.c.)	Strade, piazze, ponti, acque, lidi, beni del demanio storico-artistico vincolati. Sono inalienabili, inusucapibili e non soggetti a espropriazione forzata. Possono essere concessi in uso a privati solo mediante concessione amministrativa per usi compatibili con la destinazione pubblica.
Patrimonio indisponibile (artt. 826-828 c.c.)	Beni destinati a una pubblica funzione o a un pubblico servizio (es. caserme, scuole, mercati comunali, beni a servizio della collettività). Non possono essere sottratti alla destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge. Anche qui lo strumento di gestione è la concessione amministrativa.
Patrimonio disponibile (art. 828 c.c.)	Beni privi di destinazione pubblica diretta: terreni, edifici non utilizzati, fabbricati locati per ricavarne reddito, beni acquisiti per successione o donazione, partecipazioni societarie. Soggetti al regime privatistico: alienabili, locabili a canone di mercato, oggetto di disponibilità ordinaria.

Concessione amministrativa vs locazione di diritto privato

Lo strumento giuridico applicabile alla concessione in uso a privati è radicalmente diverso a seconda della categoria del bene:

Profilo	Concessione amministrativa	Locazione di diritto privato
Bene oggetto	Demanio, patrimonio indisponibile	Patrimonio disponibile
Natura giuridica	Provvedimento amministrativo	Contratto di diritto comune
Giurisdizione	Giudice amministrativo (TAR)	Giudice ordinario
Determinazione del canone	Tariffe predefinite o valutazione tecnica della congruità; influenza CUP per occupazioni	Canone di mercato (perizia di stima)
Affidamento	Procedura ad evidenza pubblica ex art. 12 D.L. 76/2020 e art. 2 D.Lgs. 36/2023	Asta pubblica ex R.D. 827/1924 e art. 1 c. 423 L. 311/2004; trattativa privata in casi tassativi
Recesso/Risoluzione	Revoca per pubblico interesse, decadenza per inadempimento	Recesso e risoluzione di diritto comune

Schema operativo: quale strumento per quale bene?

Tradotta in chiave operativa, la distinzione tra le categorie di beni si traduce in una regola pratica che il Segretario e gli uffici devono applicare nell'istruttoria di ogni richiesta di uso del patrimonio. Per i beni del patrimonio indisponibile l'ente pubblico gestisce di regola l'uso tramite concessione amministrativa; per gli immobili disponibili lo strumento tipico è invece il contratto di locazione (o altri schemi di diritto privato). La distinzione discende dal regime civilistico dei beni pubblici: i beni del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge, mentre i beni disponibili seguono in via generale le regole del codice civile.

Immobili demaniali e indisponibili

I beni demaniali e i beni patrimoniali indisponibili sono destinati a una funzione o a un servizio pubblico e, proprio per questo, l'ente conserva un potere più spiccato di regolazione dell'uso. L'affidamento a terzi avviene normalmente con concessione, non con locazione, perché prevale l'atto autoritativo rispetto allo schema contrattuale privato. In pratica, il concessionario ottiene un uso compatibile con la destinazione pubblica del bene e nel rispetto delle condizioni fissate dall'amministrazione, che mantiene un potere di vigilanza, modifica e revoca per ragioni di pubblico interesse.

Immobili disponibili

I beni del patrimonio disponibile sono quelli non riservati alla funzione pubblica e non destinati a servizi istituzionali. Per questi beni l'ente agisce in linea generale come un proprietario privato. La modalità ordinaria di gestione è quindi la locazione, oppure la vendita o altre forme di valorizzazione patrimoniale previste dagli atti dell'ente. La giurisprudenza amministrativa e la prassi consolidata degli enti locali richiamano costantemente questa impostazione binaria: concessione per beni indisponibili, locazione per beni disponibili.

Lo schema operativo in tre punti

Categoria del bene	Strumento di affidamento a terzi
Bene demaniale	Uso da parte di terzi tramite concessione amministrativa, con vincoli di inalienabilità e tutela pubblicistica.
Bene patrimoniale indisponibile	Concessione amministrativa, finché permane la destinazione pubblica del bene.
Bene patrimoniale disponibile	Locazione, alienazione o altre forme di valorizzazione secondo diritto privato e atti di programmazione dell'ente.

Casistica giurisprudenziale della distinzione

La giurisprudenza amministrativa ha consolidato negli anni una casistica concreta di applicazione della distinzione, particolarmente utile per il Segretario e per gli uffici tecnici comunali nella diagnosi iniziale. Riportiamo di seguito una tabella riassuntiva delle principali fattispecie, con indicazione dell'orientamento prevalente:

Fattispecie	Qualificazione e fonte
Edificio comunale in un parco affidato a un'associazione	Locazione (patrimonio disponibile) — TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, sent. 4 gennaio 2023, n. 9
Edificio comunale adibito a bar	Locazione — non rientra tra i beni demaniali tassativamente indicati ex art. 822 c.c. e non vi è destinazione a pubblico servizio: TAR Sardegna, Sez. II, sent. 25 novembre 2022, n. 805
Edificio comunale non più utilizzato come scuola	Locazione — rientra nel patrimonio disponibile per cessata destinazione: TAR Campania, Napoli, Sez. V, sent. 1° aprile 2019, n. 1800
Compendio immobiliare di interesse storico-artistico ex art. 10 D.Lgs. 42/2004	Concessione — appartiene al demanio pubblico, anche dei Comuni (art. 822, c. 2, e art. 824 c.c.): TAR Sardegna, Sez. II, sent. 19 dicembre 2022, n. 853
Chiosco situato all'interno di villa pubblica	Concessione — funzionalmente legato a bene pubblico destinato al servizio della collettività ex art. 10, c. 4, lett. f), D.Lgs. 42/2004: TAR Puglia, Bari, Sez. III, sent. 12 febbraio 2019, n. 228

Da questa casistica si ricavano alcuni indicatori pratici per la diagnosi:

• la localizzazione del bene all'interno di un compendio pubblico (parco, villa, area di interesse storico-artistico) tende a qualificarlo come demanio o patrimonio indisponibile, con strumento della concessione;
• la cessazione della destinazione pubblica originaria (es. scuola dismessa) trasforma il bene in patrimonio disponibile, gestibile con locazione;
• la destinazione commerciale (bar, esercizi pubblici), in assenza di funzionalità a pubblico servizio, qualifica il rapporto come locazione di patrimonio disponibile;
• il vincolo culturale ex D.Lgs. 42/2004 trascina il bene nel regime del demanio, con applicazione della disciplina concessoria.

L'inquadramento dogmatico: Cons. Stato Sez. VII n. 8266/2025

Un'ulteriore precisazione sistematica — di particolare rilievo per il Segretario chiamato a inquadrare correttamente le procedure di concessione — è stata da ultimo offerta dal Consiglio di Stato, Sez. VII, sent. 24 ottobre 2025, n. 8266 (Pres. Lipari, Est. Di Carlo), che ha affermato in via nomofilattica il principio per cui:

«La concessione di un bene demaniale, diversamente dalla concessione di lavori o di servizi, è un contratto attivo di valorizzazione o concessione di beni pubblici in senso patrimoniale; pertanto, resta regolata dal diritto nazionale e non dal codice dei contratti pubblici: sicché non possono applicarsi, ad una concessione di un bene demaniale, gli artt. 43 della direttiva 2014/23/UE e dall'art. 175 D.Lgs. n. 50 del 2016».
— Consiglio di Stato, Sez. VII, sent. 24 ottobre 2025, n. 8266

La pronuncia distingue dunque in maniera netta tra due famiglie di concessioni che, pur condividendo il nomen iuris, sono soggette a regimi distinti:

Tipologia	Disciplina applicabile
Concessione di lavori e concessione di servizi	Soggette al Codice dei contratti pubblici (oggi D.Lgs. 36/2023, già artt. 164 ss. D.Lgs. 50/2016) e alla Direttiva 2014/23/UE: si applicano le procedure ad evidenza pubblica codificate, le modifiche contrattuali ex art. 175 D.Lgs. 50/2016, le previsioni sui requisiti dei concorrenti, le clausole di rotazione e durata.
Concessione di beni pubblici (demaniali e patrimoniali indisponibili)	Qualificata come contratto attivo di valorizzazione patrimoniale, è regolata dal diritto nazionale dei beni pubblici (Codice civile, R.D. 827/1924, TUEL, regolamenti comunali) e dai principi generali euro-unitari di concorrenza, parità di trattamento, trasparenza e non discriminazione. Non si applicano le disposizioni del Codice contratti, in particolare l'art. 175 D.Lgs. 50/2016 (modifiche contrattuali) né l'art. 43 della Direttiva 2014/23/UE.

Il quadro normativo

• Codice Civile, artt. 822-830: classificazione dei beni pubblici;
• R.D. 23 maggio 1924, n. 827 (Regolamento sulla contabilità generale dello Stato): asta pubblica per alienazioni e locazioni di beni pubblici;
• L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, c. 423: regole per l'alienazione di beni del patrimonio degli enti pubblici, con preferenza dell'asta pubblica;
• D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), artt. 12 (beni dei Comuni), 230 (conto del patrimonio), 232 (contabilità);
• D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio): regime speciale per i beni di interesse storico-artistico;
• D.L. 16 luglio 2020, n. 76 conv. L. 120/2020, art. 12: semplificazione delle procedure di valorizzazione e dismissione del patrimonio degli enti pubblici;
• D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei Contratti Pubblici), in particolare per le concessioni di beni e servizi a rilevanza economica;
• L. 27 dicembre 2019, n. 160, art. 1, commi 816 e ss. (Canone Unico Patrimoniale): regime tariffario per le occupazioni di suolo pubblico — vedi il nostro approfondimento dedicato al CUP;
• Direttiva 2006/123/CE (Direttiva Bolkestein): impatto sulle concessioni demaniali con rilevanza economica;
• Regolamenti comunali: la maggior parte dei Comuni adotta un proprio regolamento per la gestione del patrimonio immobiliare, che disciplina procedura, criteri di selezione, durata massima, modalità di rinnovo.

La concessione dei beni demaniali e del patrimonio indisponibile

Quando il bene oggetto di concessione appartiene al demanio o al patrimonio indisponibile, il Comune non agisce iure privatorum: esercita un potere autoritativo e attribuisce al privato un diritto di uso speciale su un bene altrimenti destinato all'uso pubblico. Le caratteristiche tipiche sono:

• Atto unilaterale dell'amministrazione (concessione), eventualmente accompagnato da una convenzione accessiva che ne disciplina i termini esecutivi;
• Durata determinata e di norma limitata nel tempo (è inammissibile una concessione a tempo indeterminato);
• Canone determinato in base ai parametri di legge o regolamentari, comprensivo della componente CUP per le occupazioni;
• Poteri di vigilanza, modifica e revoca in capo all'amministrazione per ragioni di pubblico interesse sopravvenute;
• Decadenza automatica in caso di mutamento di destinazione, inadempimento o cessazione dell'attività compatibile;
• Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133, c. 1, lett. b), c.p.a.) per le controversie inerenti la concessione (salvo quelle aventi ad oggetto soli profili patrimoniali, devolute al giudice ordinario).

Concessione, assegnazione e rinnovo: il quadro di principi dopo CdS Sez. VII n. 7220/2024

La materia delle concessioni e dei rinnovi dei beni del patrimonio indisponibile è stata oggetto di una pronuncia di rilievo nomofilattico del Consiglio di Stato, Sez. VII, sent. 23 agosto 2024, n. 7220, che ha fissato alcuni principi destinati a orientare la prassi amministrativa per i prossimi anni. La pronuncia interviene su una fattispecie di ampia diffusione — un immobile comunale concesso a una fondazione per fini culturali, oggetto di reiterati rinnovi e di una richiesta di prosecuzione del rapporto — e ne trae principi applicabili a qualunque compendio di beni patrimoniali indisponibili.

Il quadro fattuale e gli interventi della Corte dei Conti

La fattispecie esaminata è esemplificativa di una prassi non infrequente nei piccoli e medi Comuni: un bene comunale assegnato in concessione nel 1997 mediante ordinanza sindacale, ripetutamente rinnovato fino al 2011, e successivamente occupato dal concessionario (una fondazione che dichiarava di svolgervi attività culturali) a fronte di un'indennità d'uso ridotta dell'80% rispetto ai valori di mercato in ragione della «meritevolezza degli interessi perseguiti». A seguito di una segnalazione/indagine conoscitiva della Corte dei Conti sui beni di proprietà comunale, l'Amministrazione si conformava alle indicazioni della Sezione regionale:

• procedendo alla riacquisizione del bene concesso (atto dovuto e vincolato);
• negando il rinnovo della concessione, ritenendo insussistenti i presupposti dell'automatismo;
• prospettando una diversa destinazione del bene con futura procedura ad evidenza pubblica.

Il ricorso della fondazione è stato rigettato sia in primo grado sia in appello, con un percorso argomentativo di particolare interesse sistematico.

1. La giurisdizione: il «doppio requisito» della concessione di beni

La pronuncia richiama il principio — già consolidato in Cass. SS.UU. n. 13747/2024 — secondo cui un bene non appartenente al demanio necessario, per assumere natura pubblica di patrimonio indisponibile ex art. 826, c. 3, c.c., e per poter essere oggetto di una concessione-contratto con giurisdizione del giudice amministrativo, richiede la sussistenza di un doppio requisito:

• il requisito soggettivo: manifestazione di volontà espressa dell'Ente titolare del diritto reale pubblico;
• il requisito oggettivo: effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio.

In assenza anche di uno solo dei due requisiti, il rapporto degrada a una vicenda di carattere privatistico e la giurisdizione si sposta al giudice ordinario. Quando, invece, sussistono entrambi i requisiti — e dunque vi è una vera concessione amministrativa — opera il principio per cui la volontà di obbligarsi della PA non può essere desunta per implicito da fatti o atti concludenti, ma deve essere manifestata in forma scritta ad substantiam, escludendo in radice ogni ipotesi di rinnovo tacito.

2. La competenza dirigenziale ex art. 107 TUEL

Sul piano della competenza, il Consiglio di Stato afferma con chiarezza che la gestione dei beni — incluso il rinnovo delle concessioni di uso di immobili — rientra nella competenza dirigenziale ai sensi dell'art. 107 TUEL, con prevalenza delle disposizioni del D.Lgs. 267/2000 su eventuali contrarie previsioni del regolamento comunale, in forza del criterio di gerarchia delle fonti. Più precisamente:

• l'art. 107 TUEL, ai commi 3 e 6, attribuisce alla dirigenza l'intera gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, comprensiva dell'adozione di provvedimenti anche discrezionali, incluse le concessioni e i loro simmetrici atti negativi (rigetto, decadenza, revoca);
• sul dirigente competente ricade la diretta ed esclusiva responsabilità della correttezza amministrativa di tale gestione (c.d. riserva);
• nei Comuni privi di dirigenti, la competenza spetta ai responsabili dei servizi e degli uffici (EQ).

3. La distinzione ontologica tra concessione e locazione

La sentenza ribadisce che, in presenza di beni di pregio dati in concessione per l'esercizio di attività commerciali, la qualificazione dell'atto come concessione amministrativa comporta l'applicabilità delle norme privatistiche sulla locazione commerciale (L. 392/1978) nei limiti della compatibilità, alla luce dei principi euro-unitari dell'evidenza pubblica e della concorrenza. Tuttavia — e questo è il passaggio sistematico — sussiste una ontologica differenza tra concessione amministrativa e locazione commerciale:

• la concessione è uno strumento autoritativo (di regola non rientrante nel modello consensuale), particolarmente adatto a soddisfare interessi pubblici determinati: nell'atto concessorio è previsto un canone concessorio rapportato a parametri predefiniti dall'Amministrazione (di norma con fonte regolamentare) in funzione dell'utilizzo del bene, appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile;
• la locazione è un contratto consensuale a effetti obbligatori e prestazioni corrispettive (art. 1571 c.c.), con cui la parte pubblica (locatore) si obbliga a far godere all'altra parte (locatario o conduttore) la cosa appartenente al patrimonio disponibile per un determinato tempo, verso un corrispettivo. La presenza del corrispettivo distingue la locazione dal comodato (art. 1803 c.c., essenzialmente gratuito) e dall'affitto (art. 1615 c.c., riferito a cosa produttiva).

4. Il criterio della «prevalenza sostanziale»

Il Consiglio di Stato precisa che la sola appartenenza del bene al patrimonio indisponibile non qualifica per ciò solo il rapporto come «concessione di beni». L'automatismo è da escludere ogni volta in cui la natura pubblicistica del bene trovi fondamento nella sua strumentalità allo svolgimento di un servizio pubblico (criterio teleologico ex art. 826, c. 2, c.c.). In questi casi compete all'interprete operare un giudizio di «prevalenza sostanziale», individuando, tra il profilo della natura pubblica del bene e quello della funzione pubblica del servizio, quello in concreto prevalente. Si tratta di un giudizio analogo a quello previsto in materia di appalti pubblici dall'art. 169, c. 8, D.Lgs. 50/2016 (oggi assorbito nel D.Lgs. 36/2023).

5. La centralità del rinnovo: nessun automatismo, sempre nuova istruttoria

Il cuore della pronuncia è il principio sul rinnovo. Il Consiglio di Stato afferma che il rinnovo della concessione non è un atto automatico, anche se previsto come clausola nell'atto concessorio originario. Più precisamente:

• la Pubblica Amministrazione, nella gestione dei propri immobili, non può dismettere il proprio ruolo di Ente esponenziale degli interessi della comunità: deve sempre verificare — specie in presenza di un rinnovo — la permanenza dell'interesse pubblico, valutazione che implica una rivalutazione della compatibilità dell'attività consentita al privato con le ragioni di interesse pubblico;
• l'assolvimento di tali compiti non muta a seconda che ci si trovi alla iniziale assegnazione del bene oppure alla fase di rinnovo: il livello di scrutinio è il medesimo;
• il rinnovo non può avvenire in modo tacito o per facta concludentia: anche un comportamento concludente protratto per anni non integra una manifestazione di volontà sufficiente in capo alla PA;
• all'istanza di rinnovo non può essere attribuito valore automatico: occorre di volta in volta una nuova valutazione e una nuova istruttoria, anche sullo stato dei luoghi;
• il pagamento dei canoni da parte del concessionario dopo la scadenza del titolo non costituisce rinnovo tacito della concessione: assume il significato di ristoro parziale per la persistente occupazione del bene.

6. L'obbligo di recupero e l'inammissibilità di occupazioni sine die

Una volta scaduta la concessione, l'amministrazione ha l'obbligo — qualificato dalla sentenza come «atto dovuto e vincolato» — di procedere al recupero dell'immobile concesso, «come per tutti i casi analoghi, senza possibilità di distinzioni a seconda di una maggiore o minore meritevolezza degli interessi perseguiti». In termini sistematici:

• l'occupazione di un bene pubblico del patrimonio indisponibile, anche se in origine titolata da una concessione, non può tradursi in un'acquisizione di proprietà né essere assimilata a un diritto di privativa o di prelazione;
• la pretesa di un'occupazione sine die sulla base della «meritevolezza» dell'attività svolta è qualificata come pretesa abnorme, posta «al di fuori di ogni regola di diritto e di buon senso».

7. La regola dell'evidenza pubblica anche per gli enti del Terzo Settore

Il principio della procedura comparativa per l'assegnazione dei beni del patrimonio indisponibile si applica anche alle sedi delle associazioni e degli enti del terzo settore. Le fonti di riferimento sono due, alternative:

• per gli enti iscritti al Registro Unico Nazionale del Terzo Settore (RUNTS): artt. 55, 56 e 71 D.Lgs. 117/2017 (Codice del Terzo Settore), coordinati con le Linee guida del DM 72/2021 sui rapporti tra PA e ETS;
• per le altre associazioni: art. 12 L. 241/1990 (sussidi, contributi e vantaggi economici, ricomprendenti l'assegnazione di beni).

In entrambi i casi vale la regola generale di matrice costituzionale ed euro-unitaria: l'assegnazione deve seguire una procedura ad evidenza pubblica di natura competitiva, ancorché non prescritta da norma speciale. È applicazione diretta dei principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza e non discriminazione dell'azione amministrativa, codificati nell'art. 1 della L. 241/1990 e nell'art. 97 Cost.

8. La proroga tecnica è eccezionale

Anche la c.d. proroga tecnica — strumento spesso utilizzato dalle amministrazioni per assicurare la continuità del rapporto in attesa dell'indizione di una nuova gara — è qualificata come istituto eccezionale, derogatorio dei principi euro-unitari delle procedure ad evidenza pubblica. Il suo ricorso è ammesso solo per esigenze obiettive di continuità del servizio e non costituisce mai un diritto del concessionario uscente. In particolare, il Consiglio di Stato (richiamando, in materia di concessioni demaniali marittime, anche Cons. Stato, Ad. Plen. n. 17 e n. 18 del 2021) ha più volte affermato la disapplicazione delle proroghe normative automatiche delle concessioni, in quanto contrastanti con l'art. 49 TFUE e l'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE (Bolkestein).

9. Pubblicità legale e trasparenza

La pubblicità delle procedure di assegnazione e rinnovo è un elemento essenziale della legittimità. Sul piano operativo:

• la pubblicazione online nell'Albo Pretorio e nella sezione «Amministrazione Trasparente» → «Bandi e Gare» ha valore di pubblicità legale ai sensi dell'art. 32 L. 69/2009 (in vigore dal 1° gennaio 2010, con esclusione delle modalità cartacee dal 1° gennaio 2011);
• la pubblicazione è anche misura primaria di prevenzione della corruzione, ai sensi del PNA e della disciplina ex L. 190/2012;
• la trasparenza realizza l'effetto utile della legalità: garantisce la legittimità dell'agire pubblico ed evita l'introduzione indebita di barriere all'ingresso, in coerenza con il diritto euro-unitario della concorrenza.

10. Il Piano delle alienazioni e valorizzazioni ex art. 58 D.L. 112/2008

Da ultimo, il Consiglio di Stato precisa che il mero inserimento di un bene nel Piano delle alienazioni e valorizzazioni allegato al bilancio (art. 58 D.L. 112/2008 conv. L. 133/2008) non è sufficiente a legittimare l'assegnazione o la dismissione: occorre comunque la pubblicazione di un avviso pubblico, rivolto a tutti o a un gruppo definito di soggetti in funzione delle finalità, per il miglior perseguimento dell'interesse generale ex art. 97 Cost. È una precisazione di rilievo operativo per i Comuni, che spesso utilizzano il Piano delle alienazioni come unico strumento procedurale.

Revoca, decadenza e rilascio dell'immobile: tre istituti distinti

La fase patologica del rapporto concessorio coinvolge tre istituti spesso confusi nella prassi ma giuridicamente distinti: la revoca, la decadenza e il provvedimento di rilascio dell'immobile. Ciascuno di essi presenta presupposti, livello di discrezionalità e tutela diversi, che è essenziale tenere distinti nella redazione degli atti.

La revoca della concessione (art. 21-quinquies L. 241/1990)

La revoca di un'autorizzazione o concessione è disciplinata dall'art. 21-quinquies della L. 241/1990 e richiede una giustificazione fondata su una delle tre ragioni tassativamente previste dalla legge:

• sopravvenute ragioni di pubblico interesse;
• mutamento delle circostanze non prevedibili al momento dell'adozione del provvedimento;
• nuova valutazione dell'interesse pubblico originario (con esclusione delle autorizzazioni e dei vantaggi economici già concessi).

La giurisprudenza ha precisato che la revoca esige una istruttoria approfondita e una motivazione rafforzata:

• non è sufficiente un generico ripensamento sulla convenienza dell'atto originario: occorre dimostrare la consistenza e l'intensità dell'interesse pubblico sopravvenuto;
• il revocante deve operare un bilanciamento con l'interesse privato del destinatario dell'atto, secondo i principi di buona fede, lealtà e proporzionalità (TAR Puglia, Lecce, Sez. III, sent. 19 gennaio 2022, n. 91);
• è obbligatoria la comunicazione di avvio del procedimento per consentire al concessionario di interloquire (cfr. TAR Sardegna, Sez. II, sent. 11 novembre 2022, n. 759);
• la competenza appartiene alla dirigenza ai sensi dell'art. 107 TUEL, non agli organi politici (TAR Sardegna, Sez. I, sent. 23 gennaio 2023, n. 30).

La decadenza del concessionario

La decadenza, viceversa, è un atto giuridicamente diverso e di natura strettamente vincolata:

• è strettamente legata all'accertamento dei presupposti previsti dall'atto concessorio (o dalla legge) per la sua emanazione: tipicamente il grave inadempimento degli obblighi del concessionario (mancato pagamento del canone per X mensilità, mutamento della destinazione d'uso, violazioni gravi della convenzione);
• non richiede alcuna valutazione discrezionale sull'interesse pubblico al prosieguo del rapporto: una volta accertato il presupposto, l'amministrazione deve dichiarare la decadenza;
• è qualificabile come revoca sanzionatoria, distinta dalla revoca in autotutela ex art. 21-quinquies (che è discrezionale);
• rientra anch'essa nella competenza della dirigenza ex art. 107 TUEL.

Il provvedimento di rilascio dell'immobile

A valle della scadenza naturale della concessione, della sua revoca o della pronuncia di decadenza, l'amministrazione deve emettere il provvedimento di rilascio (o sgombero) dell'immobile per riprendere il possesso del bene pubblico. Sul punto la giurisprudenza è particolarmente netta:

• si tratta di un atto autoritativo di autotutela esecutiva, espressione del potere di gestione del patrimonio indisponibile;
• è un provvedimento vincolato: l'amministrazione, una volta che il titolo concessorio è cessato, è tenuta ad adottarlo per riprendere il possesso del bene;
• non richiede una specifica motivazione ulteriore rispetto alla cessazione del titolo, né valutazioni comparative di interessi;
• non sono ammesse forme di partecipazione dell'ex concessionario al procedimento, perché il provvedimento non è suscettibile di modifiche sulla base delle osservazioni del destinatario (TAR Puglia, Lecce, Sez. III, sent. 5 luglio 2021, n. 1072);
• il privato che continua a occupare il bene dopo la cessazione del titolo si trova in posizione di occupazione abusiva, indipendentemente dal pagamento di indennità che, come visto, non integra rinnovo tacito.

La gestione del patrimonio disponibile

Il patrimonio disponibile, viceversa, può essere gestito con gli strumenti del diritto comune. La regola generale è quella della locazione di diritto privato, con applicazione della L. 392/1978 (locazioni urbane) ovvero, per le locazioni commerciali, della disciplina speciale ivi prevista. Sul piano dell'evidenza pubblica:

• il principio cardine resta quello del R.D. 827/1924 e dell'art. 1, c. 423, L. 311/2004: preferenza dell'asta pubblica;
• la trattativa privata è ammessa solo nei casi tassativi previsti dal regolamento di contabilità generale dello Stato (asta deserta, urgenza, esigenze pubblicistiche particolari, controparte unica);
• il canone di mercato deve risultare da una perizia di stima, di regola predisposta dall'Agenzia del Demanio o dall'Ufficio Tecnico comunale;
• la durata è disciplinata dal codice civile e dalla L. 392/1978 (es. 6 anni più 6 per locazioni abitative; 6+6 o 9+9 per quelle commerciali);
• la giurisdizione è del giudice ordinario per qualunque controversia.

L'evidenza pubblica nelle concessioni

A prescindere dalla categoria del bene, la concessione a privati di beni che producono utilità economica a vantaggio del concessionario è soggetta ai principi unionali di concorrenza, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità. La giurisprudenza della Corte di Giustizia UE (a partire dalle pronunce sulla Direttiva Bolkestein, 2006/123/CE) ha progressivamente esteso l'obbligo di procedura ad evidenza pubblica anche alle concessioni di beni del demanio marittimo e di altre categorie tradizionalmente sottratte alla competizione.

L'iter procedimentale di una concessione è il seguente:

La determinazione del canone: tra tariffe legali e valore di mercato

Uno dei nodi più delicati riguarda la quantificazione del canone che il concessionario o locatario corrisponde al Comune. Le regole variano in funzione della categoria del bene e della tipologia di rapporto:

• per le occupazioni di suolo pubblico e per le concessioni di componenti del demanio stradale e culturale, opera il Canone Unico Patrimoniale (CUP) ex L. 160/2019 cc. 816 ss.;
• per la concessione di patrimonio indisponibile a fini compatibili con la destinazione pubblica, il canone è di regola fissato dal regolamento comunale, con riferimento al valore di mercato corretto per la destinazione specifica;
• per la locazione di patrimonio disponibile, il canone deve essere quello di mercato, risultante da perizia di stima asseverata (di norma a cura dell'Agenzia del Demanio o dell'Ufficio Tecnico comunale, eventualmente con il supporto di periti iscritti agli albi professionali);
• per finalità di interesse sociale, culturale, sportivo o ricreativo, il Comune può prevedere — con regolamento — riduzioni o azzeramenti del canone (es. concessioni in comodato gratuito ad associazioni di volontariato ex L. 266/1991 e D.Lgs. 117/2017);
• per i beni culturali ex D.Lgs. 42/2004, la determinazione del canone tiene conto del valore storico-artistico e della destinazione consentita.

Profili di responsabilità e rilievi della Corte dei Conti

La gestione del patrimonio comunale è uno dei terreni di più frequente intervento della Corte dei Conti, sia in sede di controllo (Sezione regionale di controllo) sia in sede di responsabilità (Sezione giurisdizionale). Le criticità ricorrenti riguardano:

• Canoni non aggiornati da anni rispetto ai valori di mercato — danno erariale per omessa percezione di entrata;
• Concessioni in trattativa privata in assenza dei presupposti tassativi — violazione dei principi di concorrenza e trasparenza;
• Concessioni gratuite non motivate o senza regolamento di riferimento;
• Mancato recupero crediti per canoni morosi;
• Mancata vigilanza sulla destinazione effettiva del bene;
• Concessioni di durata abnorme (di fatto perpetue), in violazione del principio di temporaneità;
• Mancata annotazione patrimoniale nel conto del patrimonio ex art. 230 TUEL.

Il regolamento comunale sul patrimonio

La gestione patrimoniale di un Comune non può prescindere da un regolamento comunale dedicato. Un buon regolamento deve disciplinare almeno:

• Classificazione e ricognizione del patrimonio (modalità, periodicità, organo competente);
• Procedure di concessione/locazione, modulazione tra evidenza pubblica e procedura semplificata (per beni di scarso valore o per affidamenti gratuiti);
• Criteri di determinazione del canone, con riferimento esplicito al valore di mercato e alle eventuali agevolazioni;
• Durata massima delle concessioni (di norma 6/9 anni, con possibilità di rinnovo);
• Gestione del rinnovo: se automatico, su istanza, o con nuova procedura comparativa;
• Casi di concessione gratuita o agevolata a soggetti del terzo settore, con criteri oggettivi e premialità;
• Disciplina della morosità e procedure di recupero crediti;
• Controlli e vigilanza sulla corretta destinazione d'uso.

Conclusioni

La gestione del patrimonio è uno dei terreni più sottovalutati e — al tempo stesso — più strategici dell'azione amministrativa dei Comuni. La corretta classificazione dei beni, l'adozione di regolamenti aggiornati, la scelta dello strumento giuridico appropriato (concessione amministrativa o locazione di diritto privato), la determinazione di canoni coerenti con il valore reale del bene rappresentano il presupposto per una gestione efficiente, trasparente e legittima.

Per i piccoli Comuni — quelli con dotazione organica ridotta e con un patrimonio spesso costituito da beni di rilevante valore storico-culturale — la sfida è duplice: da un lato preservare il valore patrimoniale storico, dall'altro valorizzare i beni come leva di sviluppo locale (es. concessioni di immobili dismessi a startup, associazioni culturali, imprese sociali). Il presidio tecnico del Segretario è in tutto ciò una garanzia di legittimità e di tenuta nei confronti dei controlli della Corte dei Conti, oltre che un fattore di credibilità nei rapporti con cittadini, imprese e terzo settore.

Fonti di riferimento: Codice Civile, artt. 822-830; R.D. 23 maggio 1924, n. 827; L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, c. 423; D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), artt. 12, 230, 232, 133 c.p.a.; D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali); D.L. 16 luglio 2020, n. 76 conv. L. 120/2020, art. 12; D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei Contratti Pubblici); L. 27 dicembre 2019, n. 160, art. 1 commi 816 e ss. (CUP); L. 27 luglio 1978, n. 392 (locazioni urbane); D.Lgs. 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo Settore); L. 11 agosto 1991, n. 266 (volontariato); D.L. 25 giugno 2008, n. 112 conv. L. 133/2008, art. 58 (Piano delle alienazioni e valorizzazioni); L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 32 (pubblicità legale online); L. 7 agosto 1990, n. 241, artt. 1 e 12; DM 31 marzo 2021, n. 72 (Linee guida rapporti PA-ETS); Direttiva 2006/123/CE (Bolkestein); artt. 49 e 56 TFUE. Giurisprudenza richiamata: Consiglio di Stato Sez. VII sent. 24 ottobre 2025 n. 8266 (Pres. Lipari, Est. Di Carlo — esclusione dell'applicazione del Codice dei contratti pubblici alle concessioni di beni demaniali); Consiglio di Stato Sez. VII sent. 23 agosto 2024 n. 7220 (principi su concessione, assegnazione e rinnovo di beni del patrimonio indisponibile); Cass. SS.UU. sent. n. 13747/2024 (doppio requisito della concessione-contratto); Cass. SS.UU. n. 16763/2022; Cass. SS.UU. n. 25985/2010; Cass. SS.UU. n. 3665/2011; Cass. civ. sent. n. 5504/2026 sulle locazioni a operatori telefonici; Consiglio di Stato Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021 (disapplicazione proroghe automatiche concessioni demaniali marittime); Cons. Stato Sez. V nn. 7339 e 7340/2021 (rinnovo concessioni e principi euro-unitari); Cons. Stato Sez. V n. 63/2022 (differenza ontologica concessione/locazione); Cons. Stato Sez. VII n. 1787/2024 (tempus regit actum); orientamenti consolidati delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti in materia di patrimonio. Giurisprudenza di merito su casistica e patologie: TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, sent. 4 gennaio 2023, n. 9 (edificio in parco); TAR Sardegna, Sez. II, sent. 25 novembre 2022, n. 805 (bar); TAR Campania, Napoli, Sez. V, sent. 1° aprile 2019, n. 1800 (scuola dismessa); TAR Sardegna, Sez. II, sent. 19 dicembre 2022, n. 853 (beni storico-artistici); TAR Puglia, Bari, Sez. III, sent. 12 febbraio 2019, n. 228 (chiosco in villa pubblica); TAR Lombardia, Milano, Sez. I, sent. 24 dicembre 2020, n. 2595 (principi su contratti attivi); TAR Sardegna, Sez. I, sent. 23 gennaio 2023, n. 30 (competenza dirigenziale revoca); TAR Puglia, Lecce, Sez. III, sent. 19 gennaio 2022, n. 91 (istruttoria revoca); TAR Sardegna, Sez. II, sent. 11 novembre 2022, n. 759 (bilanciamento interessi revoca); TAR Puglia, Lecce, Sez. III, sent. 5 luglio 2021, n. 1072 (rilascio immobile come atto vincolato); Cons. Stato Sez. V sent. 26 settembre 2013, n. 4775 (inammissibilità rinnovo tacito); Cons. Stato Sez. V sent. 24 gennaio 2019, n. 596 e 8 luglio 2019, n. 4783 (doppio requisito patrimonio indisponibile); art. 12 Direttiva 2006/123/CE (Bolkestein) sulle autorizzazioni a quantità limitate. Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere professionale.