La coprogettazione è uno degli istituti più discussi del Codice del Terzo Settore (D.Lgs. 3 luglio 2017, n. 117). Per il Comune rappresenta una terza via tra la gestione diretta e l'affidamento in appalto: una procedura collaborativa in cui Pubblica Amministrazione ed Enti del Terzo Settore (ETS) costruiscono insieme un progetto di interesse comune. Il vantaggio operativo è evidente — minore rigidità rispetto al Codice dei contratti, valorizzazione dell'expertise sociale degli ETS, partecipazione attiva alla definizione dei contenuti del servizio. Ma proprio per questo, la coprogettazione è anche uno strumento di facile abuso: usata al posto della gara d'appalto, può tradursi in una scorciatoia con cui aggirare le regole della concorrenza e della trasparenza.
La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, 22 maggio 2024 n. 4540 ha tracciato con nitidezza i confini di legittimità di questa procedura, fissando due requisiti decisivi — gratuità delle prestazioni e paritarietà nella definizione dei contenuti — la cui mancanza determina la riqualificazione dell'affidamento come appalto e il conseguente obbligo di gara. L'approfondimento ricostruisce il quadro normativo, la massima della sentenza, le ricadute operative per i Comuni e le critiche dottrinali emerse — segnatamente quelle dell'Avv. Aurora Donato (Studio LFC) e del Prof. Giacomo Biasutti (Università di Trieste).
1. Il quadro normativo della coprogettazione
L'art. 55 D.Lgs. 117/2017 (Codice del Terzo Settore)
L'art. 55 del CTS disciplina i tre istituti di amministrazione condivisa tra PA ed ETS: coprogrammazione, coprogettazione e convenzioni. La coprogettazione, in particolare, è definita come la procedura «finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento finalizzati a soddisfare bisogni definiti» alla luce di forme di collaborazione tra PA ed ETS. Si fonda sui principi di sussidiarietà orizzontale ex art. 118 c. 4 Cost. e su quelli di collaborazione, partecipazione e fiducia.
La Corte costituzionale n. 131 del 26 giugno 2020
La pronuncia della Corte costituzionale n. 131/2020 ha legittimato l'art. 55 CTS, riconoscendo che la coprogettazione si fonda su un meccanismo «non fondato semplicemente sulla corrispettività» ma sulla convergenza tra interesse pubblico e «finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale» degli ETS. Si tratta del primo riconoscimento costituzionale dell'autonomia degli istituti del CTS rispetto alla logica dell'appalto.
Il DM 72/2021 e le Linee guida ministeriali
Il Decreto Ministeriale 31 marzo 2021 n. 72 ha emanato le Linee guida sul rapporto tra PA ed enti del Terzo Settore, fornendo indicazioni operative sulle modalità di attivazione della coprogettazione, sulla manifestazione di interesse, sulla composizione dei tavoli di coprogettazione, sulla rendicontazione.
L'art. 6 del D.Lgs. 36/2023 (Codice dei Contratti)
Il nuovo Codice dei Contratti pubblici ha tipizzato il tema all'art. 6 sotto la rubrica «Principio di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale. Rapporti con gli enti del Terzo settore»: la norma definisce i modelli di amministrazione condivisa come «privi di rapporti sinallagmatici», ribadendo la separazione concettuale rispetto all'affidamento contrattuale.
2. La sentenza Cons. Stato Sez. III n. 4540 del 22 maggio 2024
Il testo completo della pronuncia Cons. Stato Sez. III, 22 maggio 2024 n. 4540 è disponibile in formato PDF sull'archivio di Terzjus.it (Osservatorio sul diritto del Terzo Settore):
⬇ Cons. Stato Sez. III sent. 22/5/2024 n. 4540 (.pdf)Il caso
Una cooperativa sociale aveva impugnato l'aggiudicazione, da parte del Comune dell'Aquila, di un servizio di assistenza scolastica per alunni disabili mediante procedura di coprogettazione ai sensi dell'art. 55 CTS e del DM 72/2021. La cooperativa lamentava la violazione delle regole sugli appalti pubblici e l'inammissibilità della procedura collaborativa, dato che il bando di coprogettazione prevedeva la corresponsione di un prezzo a fronte del servizio reso, con copertura dei principali fattori produttivi (compenso degli operatori, rimborso spese di gestione, retribuzioni degli esperti). Solo l'8% del valore complessivo era coperto da contributi propri degli ETS.
Il principio affermato
I due requisiti decisivi della coprogettazione
Il Consiglio di Stato afferma che il ricorso all'art. 55 CTS presuppone la concorrente sussistenza di due requisiti:
- Effettiva gratuità delle prestazioni: il servizio deve essere reso «effettivamente senza corresponsione di un prezzo». Sono ammesse forme di copertura delle spese vive ma non la remunerazione dei fattori produttivi in senso lato (compensi operatori, retribuzione di esperti, copertura di costi aziendali);
- Effettiva paritarietà nella definizione dei contenuti del servizio: gli ETS devono partecipare alla costruzione del progetto in posizione di partner autentici e non di meri esecutori; non basta che possano proporre «modalità esecutive di dettaglio» rispetto a un progetto già confezionato dall'ente.
Solo in presenza di entrambi i requisiti la procedura è esentata dalla disciplina di matrice europea in materia di appalti. In loro mancanza, l'affidamento va riqualificato come contratto pubblico e deve seguire le regole del Codice dei Contratti (D.Lgs. 36/2023).
Nel caso esaminato, la Sezione ha rilevato che la procedura del Comune dell'Aquila non rispettava nessuno dei due requisiti: il bando prevedeva il pagamento di una parte dei fattori produttivi (oltre i meri rimborsi), e gli ETS erano stati ammessi solo a proporre dettagli esecutivi, senza concorrere alla definizione sostanziale del progetto. Da qui l'annullamento dell'affidamento.
3. Quando NON si può ricorrere alla coprogettazione
- Corrispettivo per i fattori produttivi: il bando prevede la copertura dei compensi degli operatori, retribuzione di esperti, costi aziendali (oltre i meri rimborsi delle spese vive);
- Bando «chiuso»: il progetto è già definito dall'amministrazione e gli ETS possono solo proporre modalità esecutive di dettaglio (è una gara d'appalto mascherata);
- Selezione dell'aggiudicatario su base di offerta tecnica/economica: la presenza di un confronto competitivo tra ETS finalizzato a individuare il migliore «offerente» tradisce la natura collaborativa;
- Co-finanziamento esiguo dell'ETS: contributo proprio dell'ETS marginale (es. 8% come nel caso L'Aquila) o, più in generale, una compartecipazione che assomiglia di fatto a un ribasso economico;
- Obbligazioni rigidamente sinallagmatiche: il rapporto è strutturato come scambio prestazione-corrispettivo, senza alcun ulteriore valore aggiunto di tipo collaborativo.
4. Quando SI può ricorrere alla coprogettazione
- Effettiva gratuità delle prestazioni: nessun «prezzo» corrisposto in cambio del servizio. Sono ammessi: copertura delle spese vive documentate, rimborso dei costi vivi rendicontati, valorizzazione del lavoro volontario degli operatori dell'ETS;
- Apertura genuina del progetto al confronto: il bando di coprogettazione fissa solo i bisogni (la cornice del servizio) e lascia agli ETS lo spazio per concorrere alla definizione delle modalità realizzative;
- Selezione del partner basata su requisiti soggettivi e progettuali, non su offerte competitive (no «punteggio» tecnico ed economico tipico delle gare);
- Tavolo di coprogettazione con effettiva pariteticità dei partecipanti — l'ente non è il «committente» ma un partner;
- Finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale degli ETS al centro del progetto (cfr. Corte cost. 131/2020);
- Programmazione amministrativa solida a monte: l'avvio di una procedura di coprogettazione presuppone una fase di coprogrammazione ben condotta, in cui i bisogni sono stati mappati di concerto con gli ETS del territorio.
5. Coprogettazione vs gara d'appalto: tabella comparativa
| Profilo | Coprogettazione (art. 55 CTS) | Gara d'appalto (D.Lgs. 36/2023) |
|---|---|---|
| Natura del rapporto | Partenariato collaborativo / amministrazione condivisa | Contratto sinallagmatico (prestazione-corrispettivo) |
| Soggetti ammessi | Solo Enti del Terzo Settore iscritti al RUNTS | Tutti gli operatori economici (ETS, imprese, cooperative) |
| Definizione del progetto | Co-definizione paritaria PA + ETS al tavolo di coprogettazione | Progetto definito unilateralmente dall'amministrazione (lex specialis) |
| Selezione | Per requisiti soggettivi e idoneità progettuale (no offerta economica) | Per offerta tecnico-economica (criterio prezzo o OEPV) |
| Remunerazione | Rimborso spese vive documentate (no utili, no fattori produttivi) | Corrispettivo pieno (utile incluso); subappalto disciplinato |
| Fonte normativa | D.Lgs. 117/2017 art. 55; DM 72/2021; Corte cost. 131/2020 | D.Lgs. 36/2023 (Codice Contratti) |
| Pubblicità | Avviso pubblico per manifestazione di interesse | Bando ex artt. 82-89 D.Lgs. 36/2023 |
| Esito | Convenzione/accordo di coprogettazione | Contratto di appalto |
| Tipologia di servizio adatto | Servizi sociali, educativi, culturali ad alto contenuto valoriale | Tutti i servizi, lavori e forniture (anche sociali se non sussistono i requisiti dell'art. 55 CTS) |
6. La critica dottrinale: il dibattito aperto
La sentenza n. 4540/2024 ha riacceso un confronto dottrinale già vivace. Sintetizzo le posizioni delle due voci più rappresentative.
La lettura «rigorista» — Prof. Giacomo Biasutti
Il Prof. Giacomo Biasutti (Università di Trieste), in un contributo su Terzo Settore Info, condivide l'esito della sentenza: la coprogettazione non può mai trasformarsi in una scorciatoia rispetto alla gara, perché ciò comprometterebbe la matrice europea della disciplina degli appalti. La gratuità è elemento essenziale dell'amministrazione condivisa e va presa sul serio: senza di essa, si rientra nel perimetro dell'appalto.
La lettura «moderata» — Avv. Aurora Donato (Studio LFC)
L'Avv. Aurora Donato (commento pubblicato su Supporto Appalti) critica l'interpretazione «restrittiva» della Sezione III, sottolineando che:
- i compensi ai lavoratori sono spese ammissibili ordinarie, non utili — un ETS non può «cronicamente operare in perdita» senza pregiudicare le proprie finalità sociali e il benessere dei propri operatori;
- la coprogettazione dovrebbe essere limitata agli affidamenti sotto-soglia, per evitare controversie sistematiche e per dare certezza giuridica alle amministrazioni;
- l'art. 6 D.Lgs. 36/2023 ha ulteriormente irrigidito il quadro («modelli privi di rapporti sinallagmatici»), creando confusione rispetto alla Corte cost. 131/2020 che parlava di rapporto «non fondato semplicemente» sulla corrispettività;
- la richiesta di co-finanziamento all'ETS — molto frequente nei bandi — di fatto si traduce in un «ribasso economico» larvato.
🆕 7. L'evoluzione giurisprudenziale: Cons. Stato Sez. V n. 3082 del 20 aprile 2026 — costi rimborsabili e superamento della rigida dicotomia gratuità/compenso
A meno di due anni dalla sentenza n. 4540/2024, il Consiglio di Stato è tornato sul tema con una pronuncia che integra e attenua l'impostazione restrittiva della Sez. III. La Cons. Stato Sez. V, sentenza n. 3082 del 20 aprile 2026 — pronunciata in appello su TAR Lombardia Sez. II n. 2533/2024 e relativa al caso della «Casa dell'accoglienza Enzo Jannacci» di Milano (housing sociale) — afferma il principio della legittimità del riconoscimento dei costi sostenuti nell'ambito di una coprogettazione, superando la rigida dicotomia gratuità/compenso che aveva caratterizzato l'approccio precedente. La sentenza è stata letta in modo convergente da Gianfranco Marocchi e Alceste Santuari su Welforum.it e da Roberto Onorati sul suo blog, che la qualifica come «notevole cambio di passo» nella giurisprudenza amministrativa sull'amministrazione condivisa.
Il principio (Cons. Stato Sez. V n. 3082 del 20 aprile 2026)
Gli importi erogati dalla PA agli ETS partner della coprogettazione costituiscono «rimborso delle spese sostenute, rendicontate e documentate per la realizzazione dei servizi coprogettati» e non corrispettivo per una prestazione sinallagmatica. Si tratta di indennizzo dei costi effettivamente sostenuti, non di pagamento di una controprestazione.
Le tipologie di costi ammessi al rimborso
La Sezione V chiarisce — punto cruciale operativamente — che il rimborso può legittimamente comprendere quattro tipologie di costi, purché effettivamente sostenuti, rendicontati e documentati:
| Tipologia di costo | Esempi tipici | Condizione di ammissibilità |
|---|---|---|
| 1. Personale interno | Stipendi e oneri dei dipendenti dell'ETS impiegati nel progetto (operatori, educatori, coordinatori) | Riconducibilità diretta al progetto, ore documentate, contratto di lavoro regolare |
| 2. Lavoro autonomo | Rimborsi a professionisti con partita IVA che collaborano al progetto (psicologi, formatori, consulenti) | Fattura, prestazione coerente con il progetto, congruità del compenso |
| 3. Spese dirette | Spese riconducibili direttamente alla presa in carico dei beneficiari (materiali educativi, trasporti, pasti, alloggi) | Documentazione contabile (fatture, scontrini, giustificativi), nesso causale col progetto |
| 4. Costi indiretti / di gestione | Quota dei costi generali dell'ETS (utenze, amministrazione, manutenzioni della sede, assicurazioni) | Quota percentuale forfettaria congrua (di norma 7-15%), motivata e rendicontabile |
Il quadro consolidato: dalla 4540/2024 alla 3082/2026
Letta in combinato con la 4540/2024, la sentenza 3082/2026 consente oggi di formulare una regola operativa più chiara:
- la coprogettazione resta ancorata al principio di gratuità intesa come assenza di utile, non come assenza di qualsiasi flusso finanziario;
- il riconoscimento dei costi effettivi dell'ETS — personale dipendente, professionisti, spese dirette, costi indiretti — è compatibile con la natura collaborativa dell'istituto, purché rendicontato e documentato;
- il discrimine giuridico non è «ETS pagato sì / ETS pagato no», ma «ETS rimborsato per i costi sostenuti SÌ / ETS remunerato con profitto NO»;
- resta fermo il secondo requisito di legittimità della coprogettazione — la paritarietà nella definizione dei contenuti — che la 3082/2026 non smentisce.
🆕 8. Le FAQ ANCI sulla coprogettazione (webinar 15 marzo 2022): i chiarimenti operativi
Un riferimento operativo prezioso — spesso poco conosciuto dagli enti — è costituito dalle FAQ ANCI pubblicate il 21 marzo 2022 a seguito del webinar del 15 marzo 2022 dedicato alla coprogettazione. Le risposte affrontano 38 quesiti pratici posti dagli operatori degli enti locali e chiariscono molti dei nodi che si presentano in fase di applicazione concreta dell'art. 55 CTS. Si tratta di un documento di indirizzo non vincolante ma autorevole, che vale la pena conoscere e applicare.
I dieci chiarimenti più rilevanti per il Segretario
| Quesito | Chiarimento ANCI |
|---|---|
| 1. Differenza tra coprogettazione, convenzioni e patti di collaborazione | La coprogettazione è la metodologia (art. 55 c. 3 CTS); la convenzione è l'accordo che regola i rapporti (art. 11 L. 241/1990 oppure art. 56 CTS per APS/ODV); i patti di collaborazione sono accordi tra PA e cittadini singoli o associati (sussidiarietà orizzontale ex art. 118 c. 4 Cost.). |
| 2. Cofinanziamento o «comunanza di risorse»? | Sono concetti diversi. Le risorse messe a disposizione dalle parti sono «contributi» ex art. 12 L. 241/1990, non «corrispettivi». L'avviso disciplina termini e modalità di «messa in comune» delle risorse (Corte cost. 131/2020). |
| 3. «Non lucratività» ≠ «gratuità» | La coprogettazione non significa gratuità: il CTS prevede la «non lucratività» dei rapporti collaborativi tra PA ed ETS, che non coincide con la gratuità (Corte cost. 72/2022). I rapporti economici tra le parti vanno disciplinati nell'avviso e nella convenzione nell'ambito della non lucratività. |
| 4. Avviso pubblico sempre necessario? | Sì, l'evidenza pubblica è sempre necessaria. Anche per gli «elenchi aperti» occorre la pubblicazione di un avviso, e l'elenco deve restare aperto a nuove iscrizioni di ETS. |
| 5. Linee guida di Giunta obbligatorie prima della coprogettazione? | NO. Il CTS non prevede alcun obbligo di approvazione preventiva di linee guida o atti di indirizzo: rientra nella discrezionalità dell'ente. |
| 6. CIG necessario nelle procedure di coprogettazione? | NO. Il CIG identifica una procedura di affidamento di un servizio (Codice contratti). Le procedure di coprogettazione, disciplinate dal CTS e dal DM 72/2021, non sono soggette alla disciplina del Codice dei contratti (artt. 30 c. 8, 59, 140 modificati da L. 120/2020). |
| 7. Tracciabilità dei flussi finanziari (L. 136/2010)? | SÌ — le Linee guida ministeriali (DM 72/2021) rinviano alla disciplina sulla tracciabilità laddove gli atti prevedano il riconoscimento di contributi pubblici agli ETS. Cfr. approfondimento sulle verifiche pre-pagamento. |
| 8. Revisione della convenzione per aumenti del costo del lavoro? | SÌ — anzi è dovuta. L'art. 16 CTS tutela i diritti dei lavoratori del Terzo settore (rinvio a CCNL di settore); le convenzioni devono prevedere la revisione/aggiornamento del costo del lavoro. |
| 9. Avviso + scheda tecnica + schema di convenzione | L'avviso contiene termini e modalità di partecipazione e fasi procedimentali; la scheda tecnica (analoga al «capitolato tecnico» degli appalti) contiene i profili strettamente tecnici da implementare ai tavoli; lo schema di convenzione garantisce trasparenza e parità di trattamento, restando aperto all'integrazione esiti dei tavoli. |
| 10. Ambito applicativo | La coprogettazione si applica a tutte le attività di interesse generale ex art. 5 CTS: sociale, culturale, ambientale, sportivo (gestione impianti sportivi quale attività di interesse generale), beni culturali, recupero aree dismesse, ecc. La sola restrizione è la qualifica di ETS iscritto al RUNTS dei soggetti partner. |
📌 Quattro chiarimenti operativi aggiuntivi rilevanti
Le risorse erogate sono «contributi» (art. 12 L. 241/1990), non corrispettivi: di conseguenza non sono soggetti a fatturazione tipica dell'appalto, ma a rendicontazione e controllo sull'utilizzo.
Soggetti ammessi: solo ETS iscritti al RUNTS (art. 4 CTS). La perdita della qualifica di ETS comporta la risoluzione automatica degli accordi in essere. La Caritas (e altri enti ecclesiastici non iscritti al RUNTS) può ricevere contributi ex art. 12 L. 241/1990 ma non può essere parte di una convenzione ex art. 56 CTS.
Proroga ex art. 106 Codice contratti? NO — gli istituti del Codice non si applicano alla coprogettazione. La finalità di prolungamento può essere realizzata prevedendo nell'avviso la facoltà delle parti di prolungare la durata del rapporto.
Valore d'uso degli immobili concessi in coprogettazione: determinabile mediante indagini di mercato sulla base degli oneri necessari per disporne (utilizzo, gestione, utenze, stato). Pratica indicata come «buona prassi» dalle Linee guida ministeriali.
Il documento completo con i 38 quesiti e le risposte è disponibile in PDF sul sito ANCI:
⬇ FAQ ANCI — Webinar 15 marzo 2022 sulla coprogettazione (21 marzo 2022, .pdf)9. Profili operativi per il Segretario Comunale
Per il Segretario Comunale — figura di garanzia della legalità procedimentale — la qualificazione preliminare dello strumento è il momento decisivo. Suggerisco di applicare il seguente test in 5 domande prima dell'avvio della procedura:
Il servizio richiede la remunerazione piena degli operatori?
Se SÌ → orientarsi verso l'appalto. La coprogettazione è praticabile solo se gli ETS partecipano in via prevalentemente volontaria, con copertura delle sole spese vive documentate.
Il progetto è già definito o nasce dal confronto?
Se il progetto è già strutturato unilateralmente dall'ente (specifiche tecniche, fasce orarie, organico) → appalto. La coprogettazione presuppone che gli ETS contribuiscano a definirne i contenuti sostanziali.
È stata fatta una fase di coprogrammazione preventiva?
La coprogettazione è il secondo tempo di un processo che inizia con la coprogrammazione (mappatura dei bisogni con gli ETS del territorio). Se mancata, il rischio di precostituzione del progetto è alto.
Si chiede agli ETS un cofinanziamento «sostanziale»?
Se SÌ (oltre il 30-40% del valore complessivo) → è plausibile la natura collaborativa. Se NO (es. il caso de L'Aquila con l'8%) → la procedura assomiglia di più a una gara mascherata.
Il rapporto è genuinamente partenariale o sinallagmatico?
La coprogettazione presuppone condivisione di rischio, governance condivisa, monitoraggio congiunto. Se il rapporto è di mera committenza-esecuzione → siamo in un appalto.
🆕 9.1 La motivazione della scelta nell'avviso pubblico: vantaggio economico e qualità del servizio
Una volta superato il test in 5 domande e qualificato lo strumento come coprogettazione, occorre dare conto della scelta nella motivazione dell'avviso pubblico. La giurisprudenza, l'ANAC e le buone prassi convergono su un punto: l'avviso deve esplicitare perché l'ente ha scelto la coprogettazione invece della procedura di gara. Sul tema un'utile indicazione operativa viene dal Dott. Alessandro Ciglieri — della società Alessandro Ciglieri Srls, in qualità di struttura di supporto all'Ufficio di Piano del Consorzio Sociale RI/1 — che ringrazio per lo spunto: la motivazione va costruita lungo due variabili oggettive, una di tipo economico e una di tipo qualitativo.
Le due variabili per motivare la scelta della coprogettazione (indicazione del Dott. Alessandro Ciglieri — Alessandro Ciglieri Srls, struttura di supporto all'Ufficio di Piano del Consorzio Sociale RI/1)
(1) Variabile «vantaggio economico» — è la più semplice da argomentare: la coprogettazione comporta il solo rimborso delle spese (rendicontate e documentate), senza margine d'utile per il partner. A questo si aggiungono due ulteriori vantaggi:
- No IVA sul rapporto coprogettazione/contributo (a differenza dell'appalto, in cui l'IVA è ordinariamente dovuta);
- Cofinanziamento dell'ETS (eventuale, ma frequente nei progetti partenariali), che riduce ulteriormente la spesa a carico del bilancio comunale.
(2) Variabile «qualità del servizio» — richiede una motivazione più articolata: il tavolo di confronto tipico della coprogettazione genera un maggior know-how rispetto al binomio classico «capitolato + proposta migliorativa» della gara. In una gara, la SA definisce a priori il «cosa» fare (capitolato) e il concorrente propone soltanto un «come migliorativo» rispetto a quello schema; nella coprogettazione, invece, gli ETS portano in tavolo competenze, relazioni territoriali, dati sui bisogni, esperienze maturate sul campo, contribuendo a definire il «cosa» stesso. È un guadagno di qualità particolarmente evidente nelle azioni innovative e sperimentali — dove il «sapere come» non sta in un capitolato ma nelle prassi degli operatori del Terzo Settore.
Tradotto operativamente, la sezione «Motivazione della scelta procedurale» dell'avviso pubblico dovrebbe contenere — accanto al richiamo dell'art. 55 CTS e ai principi della Corte cost. 131/2020 — un'analisi puntuale dei due profili:
| Variabile | Cosa scrivere nell'avviso | Documentazione di supporto |
|---|---|---|
| Vantaggio economico | Confronto stimato tra spesa attesa in regime di gara (corrispettivo + IVA + utile dell'impresa) e spesa attesa in regime di coprogettazione (rimborso costi documentati + eventuale cofinanziamento ETS, no IVA, no utile) | Stima di costo del servizio in entrambi i regimi (anche per macro-voci), allegata o riassunta nella motivazione |
| Qualità del servizio | Esplicitazione del plus di know-how generato dal tavolo di coprogettazione (definizione condivisa dei contenuti, integrazione con la rete territoriale, capacità di adattamento del progetto in itinere). Particolarmente determinante per progetti innovativi/sperimentali | Riferimento ai bisogni emersi dalla coprogrammazione preventiva e all'expertise degli ETS del territorio (mappatura partecipata) |
10. Decalogo operativo
- Mappare i servizi sociali del Comune e qualificarne preliminarmente la natura (appaltabili / coprogettabili) sulla base del test in 5 domande;
- Avviare ogni coprogettazione con una fase preventiva di coprogrammazione, con avviso pubblico aperto a tutti gli ETS del territorio e tracciamento della mappatura dei bisogni;
- Predisporre l'avviso pubblico di coprogettazione con: motivazione bivariata della scelta procedurale rispetto alla gara — vantaggio economico (no IVA, no utile, eventuale cofinanziamento ETS) e qualità del servizio (know-how generato dai tavoli per le azioni innovative e sperimentali; cfr. § 9.1); bisogni (non specifiche tecniche dettagliate); criteri di idoneità soggettiva dell'ETS; modalità del tavolo di coprogettazione; copertura dei costi effettivamente sostenuti, rendicontati e documentati;
- Acquisire certificazione dell'iscrizione al RUNTS e dei requisiti soggettivi degli ETS partner;
- Documentare in verbale la partecipazione paritaria degli ETS alla definizione del progetto (presenza ai tavoli, contributi proposti, modifiche accettate);
- Disciplinare nella convenzione la governance condivisa: comitato di monitoraggio congiunto, modalità di rendicontazione delle spese, soluzioni in caso di scostamenti;
- Pubblicare in Amministrazione Trasparente ex art. 26 D.Lgs. 33/2013 e ex L. 124/2017 (trasparenza degli atti di concessione di vantaggi economici);
- Coordinare con il RPCT per la mappatura del rischio nella sezione anticorruzione del PIAO (la scelta dello strumento è un'area sensibile);
- Acquisire il parere dell'Organo di Revisione sulla sostenibilità contabile e sul rispetto dei vincoli di bilancio;
- Conservare nel fascicolo la motivazione qualificatoria (perché coprogettazione e non appalto), così da resistere a eventuali contestazioni in sede TAR o ANAC.
11. Conclusioni
La sentenza Cons. Stato n. 4540/2024 segna un punto fermo nella distinzione tra coprogettazione e appalto: i due requisiti della gratuità e della paritarietà non sono optional ma presupposti costitutivi del modello collaborativo. La loro assenza determina la riqualificazione dell'affidamento come contratto pubblico, con tutte le conseguenze procedurali (annullamento, danno risarcibile, profili di responsabilità).
Per il Comune ciò significa una rinnovata consapevolezza nella scelta dello strumento: la coprogettazione resta lo strumento naturale per servizi ad alto contenuto valoriale, in cui gli ETS portano un patrimonio di expertise, capitale umano e relazioni territoriali non monetizzabili. Ma non è il sostituto «leggero» della gara d'appalto. Quando il servizio richiede operatori retribuiti, un progetto tecnico predefinito e una valutazione comparativa delle offerte, l'unica strada è quella del Codice dei Contratti.
Il dibattito dottrinale tra interpretazione «rigorista» (Biasutti) e «moderata» (Donato) resta aperto e rappresenta un tema su cui il Segretario è chiamato a un ruolo di presidio della legalità e, allo stesso tempo, di accompagnamento dei processi di sussidiarietà orizzontale verso cui l'art. 118 c. 4 Cost. spinge l'amministrazione locale. Il giusto equilibrio si trova caso per caso, motivando rigorosamente la scelta e documentando il rispetto dei requisiti di legittimità.
🌐 Risorse esterne — Commenti dottrinali sulla sentenza Cons. Stato n. 4540/2024
Lettura «rigorista» della sentenza — Prof. Giacomo Biasutti, Università degli Studi di Trieste (Terzo Settore Info):
Lettura «moderata» e critica della sentenza — Avv. Aurora Donato, Studio LFC (Supporto Appalti):
Lettura «sostanzialistica» e di sintesi — quattro principi generali estrapolati dalla sentenza (co-progettazione come scelta collaborativa, gratuità come convergenza non sinallagmaticità, rendicontazione per costi reali, flessibilità nel rapporto co-programmazione/co-progettazione) — Luca Gori, costituzionalista e docente alla Scuola Superiore Sant'Anna di Pisa (Cantiere Terzo Settore):
🆕 Sui costi rimborsabili nella coprogettazione — commento alla Cons. Stato Sez. V n. 3082 del 20 aprile 2026 (rimborso documentato di personale dipendente, lavoro autonomo, spese dirette e costi indiretti come legittimo «indennizzo dei costi sostenuti», non «corrispettivo sinallagmatico»; superamento della rigida dicotomia gratuità/compenso della 4540/2024) — Gianfranco Marocchi e Alceste Santuari (Welforum.it):
📥 FAQ ANCI sulla coprogettazione — 38 quesiti pratici dal webinar del 15 marzo 2022 (cofinanziamento e «comunanza di risorse», non lucratività ≠ gratuità, contributi ex art. 12 L. 241/1990, CIG non necessario, tracciabilità sì, revisione costo del lavoro ex art. 16 CTS, ambito applicativo art. 5 CTS) — ANCI:
→ ANCI — «FAQ — Webinar 15 marzo 2022 sulla coprogettazione» (21 marzo 2022, .pdf)
Commento alla Cons. Stato Sez. V n. 3082/2026 — caso «Casa dell'accoglienza Enzo Jannacci» di Milano (housing sociale): coprogettazione come scelta collaborativa, criteri valutativi diversi da quelli dell'evidenza pubblica tradizionale, gratuità non significa assenza di costi, rapporto coprogrammazione/coprogettazione non richiede separazione formale ma istruttoria partecipata — Roberto Onorati, formatore e consulente per gli enti locali:
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Fonti normative: D.Lgs. 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo Settore), art. 55 (coprogrammazione, coprogettazione, convenzioni); art. 56 (convenzioni); D.M. 31 marzo 2021, n. 72 (Linee guida sul rapporto tra PA ed ETS); D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei Contratti Pubblici), art. 6 (principio di solidarietà e sussidiarietà orizzontale); D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (Trasparenza), art. 26; L. 4 agosto 2017, n. 124, art. 1 cc. 125-129 (trasparenza degli atti di concessione di vantaggi economici); Costituzione, art. 118 c. 4 (sussidiarietà orizzontale). Giurisprudenza: Corte cost. n. 131 del 26 giugno 2020 (legittimità costituzionale art. 55 CTS); Corte cost. n. 72 del 15 marzo 2022 (principio di non lucratività dei rapporti collaborativi PA-ETS); Cons. Stato Sez. III, 22 maggio 2024 n. 4540 (gratuità e paritarietà come requisiti costitutivi della coprogettazione); Cons. Stato Sez. V, 20 aprile 2026 n. 3082 (legittimità del riconoscimento dei costi effettivamente sostenuti, rendicontati e documentati: personale, lavoro autonomo, spese dirette, costi indiretti — superamento della rigida dicotomia gratuità/compenso); Parere Cons. Stato n. 2052/2018. Contributi dottrinali: Giacomo Biasutti, «Il Consiglio di Stato precisa i presupposti ed i limiti applicativi della co-progettazione», Terzo Settore Info (26/8/2024); Aurora Donato, «Consiglio di Stato n. 4540 del 2024 in tema di co-progettazione: ancora confusione sull'utilizzo di questa procedura», Supporto Appalti (2/8/2024) — ripubblicato dallo Studio LFC; Luca Gori, «Co-progettazione: il Consiglio di Stato fa ulteriore chiarezza», Cantiere Terzo Settore (27/4/2026); Gianfranco Marocchi e Alceste Santuari, «Consiglio di Stato: è legittimo riconoscere i costi sostenuti in una coprogettazione», Welforum.it (24/4/2026); Roberto Onorati, «Il Consiglio di Stato sulla co-progettazione di Milano» (caso Casa dell'accoglienza Enzo Jannacci — housing sociale), robertoonorati.it (13/6/2026). Documenti istituzionali: ANCI, «FAQ — Webinar 15 marzo 2022 sulla coprogettazione», 21 marzo 2022 (38 quesiti operativi per gli enti locali). Ringraziamenti: si ringrazia il Dott. Alessandro Ciglieri — della società Alessandro Ciglieri Srls, in qualità di struttura di supporto all'Ufficio di Piano del Consorzio Sociale RI/1 — per lo spunto operativo confluito nel § 9.1 sulla motivazione della scelta procedurale dell'avviso pubblico di coprogettazione, costruita sulle due variabili oggettive del vantaggio economico (no IVA, no utile, eventuale cofinanziamento ETS) e della qualità del servizio (maggior know-how generato dai tavoli di coprogettazione rispetto al binomio capitolato + proposta migliorativa della gara, specie per le azioni innovative e sperimentali). Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere professionale.