Con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale n. 4 del 7 gennaio 2026 della Legge 7 gennaio 2026, n. 1 — recante «Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale» — il sistema italiano della responsabilità erariale entra in una stagione di profonda trasformazione strutturale. L'intervento riformatore — concepito come «cura della firmite» alla scadenza dello scudo erariale (D.L. 76/2020, prorogato al 30 aprile 2025) — non è una semplice modifica tecnica: è una riconfigurazione paradigmatica del rapporto tra dipendente pubblico, amministrazione e collettività.
Il presente approfondimento — che integra e prosegue il nostro precedente articolo sulla responsabilità amministrativo-contabile nella sezione Responsabilità — analizza la riforma attraverso la lente dei cinque «schermi» che oggi proteggono il funzionario dall'imputabilità del danno erariale: la presunzione politica, lo scudo del controllo preventivo, i tetti risarcitori, l'assicurazione obbligatoria (dal 2027) e la prescrizione. Per il Segretario Comunale RPCT, conoscere a fondo questa architettura è precondizione di scelte gestionali consapevoli e di una corretta tutela personale.
PARTE I — IL QUADRO COSTITUZIONALE E LE COORDINATE DELLA RIFORMA
Il «crocevia sistemico» tra tutela dell'erario e funzionalità dell'azione pubblica
La responsabilità amministrativo-contabile si colloca all'intersezione di tre norme costituzionali che insieme ne disegnano il perimetro:
| Pilastro | Norma costituzionale | Funzione |
|---|---|---|
| Responsabilità diretta | Art. 28 Cost. | Presidia la tutela dell'erario — principio non derogabile in toto |
| Buon andamento | Art. 97 Cost. | Impone di non paralizzare l'azione amministrativa |
| Giurisdizione contabile | Art. 103, c. 2 Cost. | Riserva costituzionale della materia alla Corte dei Conti |
Ogni scelta riformatrice deve essere misurata alla stregua di questi tre parametri simultaneamente. L'art. 28 Cost. — con il concetto cardine di immedesimazione organica — stabilisce che l'azione del dipendente si considera come azione dell'amministrazione stessa: il funzionario risponde direttamente e personalmente; la responsabilità si estende all'ente.
La «fascia di sicurezza» del dipendente: Corte Cost. n. 371/1998
La sentenza-cardine della materia è la Corte Costituzionale n. 371 del 20 novembre 1998, che ha legittimato la limitazione della responsabilità alla colpa grave affermando che essa risponde alla finalità di determinare:
«quanto del rischio dell'attività debba restare a carico dell'apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo».
— Corte Cost. n. 371/1998
La «fascia di sicurezza» garantita al dipendente non è immunità, ma margine di manovra entro cui agire senza rischio erariale. La L. 1/2026 — secondo le ricostruzioni dottrinali più rigorose — modifica radicalmente l'ampiezza di questa fascia.
L'oscillazione storica: il «pendolo del rischio»
La traiettoria storica della responsabilità erariale è quella di un pendolo:
- Pre-1994: regime severo, anche per colpa lieve;
- L. 20/1994: introduzione del binomio dolo / colpa grave + potere riduttivo facoltativo;
- D.L. 76/2020 (scudo erariale): limitazione al dolo per le condotte attive, prorogato fino al 30 aprile 2025;
- L. 1/2026: riforma strutturale con cinque schermi protettivi cumulativi.
PARTE II — LE NOVITÀ OPERATIVE DELLA LEGGE 1/2026
1. La tipizzazione della colpa grave
La novità più immediata della L. 1/2026 è la tipizzazione legislativa della colpa grave — formula prima rimessa all'elaborazione giurisprudenziale come «scostamento macroscopico dal canone di diligenza esigibile». Ora la colpa grave è definita per legge come:
- violazione manifesta delle norme di diritto applicabili;
- travisamento del fatto;
- affermazione/negazione di fatti incontrovertibilmente esclusi/provati dagli atti.
La colpa grave è inoltre esclusa nei seguenti casi:
- l'atto è vistato in sede di controllo preventivo;
- la condotta è conforme a indirizzi giurisprudenziali prevalenti;
- il comportamento è conforme a pareri di autorità competenti.
🆕 Prima applicazione giurisprudenziale: Sez. App. n. 127/2026 — il test della «violazione evidente»
La Prima Sezione centrale d'appello della Corte dei conti, con sentenza n. 127/2026 (segnalata da Il Sole 24 Ore Norme&Tributi Plus del 23 giugno 2026, articolo di Corrado Mancini), ha reso una delle prime pronunce concrete in applicazione della L. 1/2026, accogliendo gli appelli dei convenuti ed escludendo la sussistenza dell'elemento soggettivo dell'illecito amministrativo-contabile.
Il principio di diritto espresso dal Collegio è cristallino: «ritiene dunque il Collegio, alla luce della novella normativa in punto di gravità della colpa ex lege n. 1/2026, che la violazione dell'art. 12 della legge n. 241/1990, non possa definirsi, con riguardo al caso di specie, "evidente", tanto più alla luce del criterio "del grado di… precisione delle norme violate"».
| Elemento del test | Applicazione concreta nella sentenza 127/2026 |
|---|---|
| Manifesta ed evidente violazione | Non integrata: la fattispecie presentava una pluralità di atti amministrativi, il coinvolgimento di più soggetti pubblici e privati e il perseguimento di finalità istituzionali (ricerca universitaria, infrastrutture pubbliche) |
| Grado di chiarezza/precisione delle norme violate | Difetto: l'individuazione della regola applicabile richiedeva un articolato percorso interpretativo e la stessa riconducibilità della fattispecie all'art. 12 L. 241/1990 risultava opinabile |
| Inescusabilità della condotta | Esclusa: la complessità della vicenda e la non immediata sussumibilità dell'operazione nella norma violata rendono l'eventuale errore interpretativo scusabile |
2. Il potere riduttivo obbligatorio: il «doppio filtro»
Il potere riduttivo — nel modello classico facoltativo (art. 52 R.D. 1214/1934) — diventa obbligatorio in tutti i casi diversi dal dolo. Il meccanismo è quello del «doppio filtro»:
| Filtro | Limite | Effetto |
|---|---|---|
| Primo filtro | Riduzione obbligatoria entro il 30% del danno accertato | Riduzione automatica del 70% del danno |
| Secondo filtro | Tetto retributivo: doppio della retribuzione lorda annua (anno della condotta, precedente o successivo) | Si applica il più favorevole al convenuto |
Esempio numerico: danno di € 10.000.000, retribuzione del responsabile € 80.000/anno → tetto retributivo = € 160.000 (anziché € 3.000.000 dal 30%). Il restante 70% del danno si trasferisce automaticamente in capo alla collettività.
Pluralità di convenuti e esclusioni
In caso di pluralità di convenuti, il tetto si applica individualmente a ciascuno e non in regime solidale, coerentemente col carattere parziario della responsabilità erariale. Sono esclusi dal beneficio i casi di dolo o di illecito arricchimento, per i quali la condanna copre l'intero danno.
La «Corte degli sconti» e la socializzazione delle perdite
La critica più radicale al meccanismo del doppio filtro si è cristallizzata nella formula: «la Corte dei Conti diventa la Corte degli sconti». La riduzione ex lege del danno non lo fa scomparire: la quota «scontata» (almeno il 70%) rimane interamente a carico del bilancio dell'ente, e dunque della collettività. Un meccanismo di responsabilità personale si trasforma in socializzazione delle perdite derivanti da negligenza grave.
La reazione della giurisprudenza: la disapplicazione della Sez. Lazio
Il meccanismo del potere riduttivo obbligatorio è già sotto attacco giurisprudenziale su tre fronti simultanei:
- Sez. giur. Lazio, sent. n. 82/2026: in un caso di danno erariale di € 31.264,04 per ritardato pagamento di crediti, ha affermato che un condono generalizzato e automatico del 70% equivale a una legge priva di copertura finanziaria, in violazione dell'art. 81 Cost. e in contrasto con il diritto eurounitario (Fiscal Compact, regolamento SEC, principio di equilibrio di bilancio). Ha disapplicato la norma nazionale, ristabilendo il potere riduttivo come strumento facoltativo e discrezionale, non come obbligo matematico;
- Sez. giur. Lazio, sent. n. 169 del 29 aprile 2026: in continuità con la precedente, ha distinto nettamente le condotte dolose (condanna per l'intero, regime solidale) da quelle gravemente colpose (potere riduttivo obbligatorio ma discrezionale nel quantum);
- Sez. II Giurisdizionale Centrale d'Appello, ord. n. 9/2026 (udienza 5 marzo 2026, deposito 23 aprile 2026): ha rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità del potere riduttivo obbligatorio, in un caso di danno indiretto da malpractice sanitaria di € 1.350.000 (ASL3 Genovese — rachicentesi su paziente in terapia anticoagulante, esito di paraplegia permanente). Il precedente costituzionale richiamato è Corte Cost. n. 340/2001 (massima n. 26583), che aveva già dichiarato illegittima la fissazione di un tetto indiscriminato al risarcimento.
Il contrasto sulla responsabilità sanitaria
La Sezione giurisdizionale Lombardia ha prodotto, a distanza di soli otto giorni, due pronunce di segno opposto:
- Sent. n. 64/2026 del 13 aprile 2026: ha affermato che il tetto del duplum della L. 1/2026 prevale sul più alto importo (triplo della retribuzione) previsto dalla legge Gelli n. 24/2017 per i medici pubblici;
- Sent. n. 70/2026 del 21 aprile 2026: in dissenso esplicito, ha escluso l'applicabilità della L. 1/2026 alla responsabilità sanitaria per specialità della disciplina di settore.
3. Il controllo preventivo esteso: lo «scudo del controllo»
Cuore operativo della riforma è il nuovo controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti, articolato in due forme:
Controllo preventivo obbligatorio (art. 3, c. 1-ter, L. 20/1994)
- Ambito soggettivo: Amministrazioni dello Stato (escluse aziende autonome);
- Ambito oggettivo: appalti di lavori, servizi, forniture sopra soglie comunitarie ex art. 14 D.Lgs. 36/2023; provvedimenti di aggiudicazione (anche provvisori) e conclusivi delle procedure connesse all'attuazione di PNRR e PNC;
- Esito positivo: il visto reso sottrae a successivo giudizio per responsabilità erariale gli amministratori che abbiano adottato gli atti che hanno superato positivamente il controllo;
- Silenzio-assenso: alla scadenza del termine senza deliberazione di ricusazione, l'atto si intende registrato anche ai fini dell'esclusione di responsabilità.
Controllo preventivo a richiesta (art. 3, c. 1-quater, L. 20/1994) — c.d. controllo eventuale
- Ambito soggettivo: regioni, province autonome ed enti locali (con norma di legge o statuto, previo parere Sezioni Riunite); ogni soggetto attuatore PNRR/PNC;
- Ambito oggettivo: aggiudicazioni — anche provvisorie — di lavori, servizi, forniture o concessioni finalizzate all'attuazione PNRR/PNC, sopra soglia ex art. 14 D.Lgs. 36/2023;
- Effetto del visto positivo: esclusione dell'elemento soggettivo nella sua integralità, con «sbiadimento» della rimproverabilità soggettiva per l'intera catena procedimentale;
- Termine: 30 giorni dimezzati (con silenzio-assenso) rispetto all'art. 3, c. 2, L. 20/1994.
Gli «atti equipollenti all'aggiudicazione»: cinque scenari operativi
Una delle innovazioni più significative è l'espansione del perimetro oggettivo oltre la tradizionale aggiudicazione formale, agli «atti equipollenti» — per evitare «fughe» dalla legalità:
- Scenario A — Affidamento diretto: la scelta fiduciaria; modello prevalente nei piccoli/medi Comuni; massima esposizione al rischio erariale per la sua connotazione discrezionale (vedi il nostro approfondimento sulle verifiche dei requisiti generali);
- Scenario B — Adesione a convenzioni: Consip e Centrali di committenza;
- Scenario C — Accordi quadro: mini-gare tra aggiudicatari vs ordini diretti senza rilancio;
- Scenario D — Procedure negoziate senza bando: incluse quelle fondate su urgenza qualificata;
- Scenario E — Sistemi dinamici di acquisizione (SDAPA).
L'estensione dell'effetto scudante agli atti presupposto
L'effetto esimente non si limita all'atto formalmente vistato: si estende a tutti i fatti dannosi derivanti dagli «atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell'atto sottoposto a controllo». Si genera così uno «sbiadimento della rimproverabilità soggettiva» dell'autore per l'intera catena procedimentale.
Il discrimine: stretta presupposizione vs. mera connessione
Il criterio discretivo dell'effetto scudante è la condizione di inevitabilità: l'atto successivo deve porsi come inevitabile conseguenza di quello precedente. Il vincolo si spezza quando interviene un nodo decisionale autonomo: nuove valutazioni di interessi, coinvolgimento di terzi soggetti, attribuzione di un'utilità differente.
- Caso 1 (stretta presupposizione): catena bando di gara → aggiudicazione → contratto → decreto approvativo vistato. L'effetto scudante avvolge l'intera catena in modo solidale;
- Caso 2 (mera connessione): interdittiva antimafia adottata dalla Prefettura. L'interdittiva deriva da un procedimento autonomo con valutazioni differenti: l'effetto scudante non si estende, l'interdittiva resta soggetta a impugnazione autonoma davanti al GA.
Il caso «Reggia di Caserta» (Del. n. 104/2026)
La Sezione Regionale di Controllo per la Campania, con Deliberazione n. 104/2026, ha ammesso al visto e alla registrazione il decreto n. 349 del 13 gennaio 2026 sulla concessione di spazi per rete di telecomunicazioni (INWIT) dopo il superamento dei rilievi istruttori (polizze, canone OMI, clausole di recesso compatibili con autotutela ex art. 21-quinquies). Il caso cristallizza i confini dell'effetto scudante: «il visto non è un timbro formale, ma il riconoscimento del superamento effettivo di rilievi istruttori puntuali».
4. La funzione consultiva con effetti esonerativi (art. 2)
Accanto allo scudo del controllo preventivo, l'art. 2 della L. 1/2026 introduce un secondo presidio esonerativo: una funzione consultiva della Corte dei Conti con effetti esonerativi sulla responsabilità per colpa grave. La Sezione centrale del controllo di legittimità rende pareri su questioni di contabilità pubblica, anche su fattispecie concrete connesse all'attuazione di PNRR e PNC, di valore non inferiore a 1 milione di euro; le Sezioni regionali rendono pareri a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.
La clausola esimente è netta: «è esclusa, in ogni caso, la gravità della colpa per gli atti adottati in conformità ai pareri resi».
Le tre condizioni cumulative
- valore complessivo non inferiore a 1 milione di euro;
- estraneità a fattispecie già soggette al controllo preventivo;
- assenza di un invito a dedurre da parte della Procura contabile.
Sul piano procedurale, l'ente non si limita a porre un quesito ma deve formulare una «proposta di soluzione». Il termine è perentorio di 30 giorni; il silenzio della Corte si intende come parere reso conforme a quanto prospettato dall'amministrazione (silenzio-assenso esimente).
Le tre tesi interpretative sull'avverbio «anche»
L'anfibologia sintattica del testo ha generato un acceso dibattito sulle Sezioni regionali:
- Tesi restrittiva (Sez. Veneto n. 42/2026/PAR; Sez. Sicilia n. 12/2026/PAR; Sez. Campania n. 79/2026/PAR): i limiti (PNRR + €1M) si applicano a tutto; senza nesso PNRR il parere è inammissibile;
- Tesi intermedia: distingue limiti procedurali generali e soglia monetaria specifica;
- Tesi del «doppio binario» (Sez. Emilia-Romagna, Parere Cattolica n. 14/2026/PAR; Sez. Lombardia, del. n. 75/2025/PAR e n. 114/2026/PAR — Comune di Busto Garolfo): riconosce l'esistenza di due canali distinti.
La «teoria del doppio binario»
| Profilo | Canale A — L. 131/2003 | Canale B — L. 1/2026 |
|---|---|---|
| Oggetto | Quesiti generali e astratti | Fattispecie concrete |
| Requisiti | Nessuna soglia economica | Nesso PNRR/PNC + valore > € 1M |
| Effetto | Elemento di valutazione (nessuno scudo automatico) | Esclusione della colpa grave (scudo) |
La Deliberazione SCCLEG/1/2026/PAR del 18 marzo 2026
La Sezione centrale del controllo di legittimità (Rel. Cons. Luigi Caso, Pres. Manuela Arrigucci) ha affrontato tre questioni preliminari: la competenza della Sezione centrale (limitata alle amministrazioni statali centrali); la legittimazione soggettiva alla richiesta (il Ministro, con facoltà di delega); l'ammissibilità oggettiva dei pareri su fattispecie concrete (con riconduzione ai limiti pretori preesistenti — generalità, non co-amministrazione, assenza di conflitti).
5. La presunzione di buona fede dell'organo politico
Il primo «schermo soggettivo» è la presunzione di buona fede dell'organo politico: la buona fede dei titolari degli organi politici si presume fino a prova contraria, fatti salvi i casi di dolo, quando gli atti adottati nell'esercizio delle proprie competenze siano stati «proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi in assenza di pareri formali interni o esterni di contrario avviso».
L'art. 36 TUEL delimita tassativamente i beneficiari della presunzione: consiglio, giunta, sindaco/presidente. Il Segretario Comunale — quale organo burocratico — resta estraneo alla presunzione. Sul punto rilevano:
- Corte Cost. n. 103/2007: i direttori generali, nonostante la nomina politica, sono organi di gestione, non politici;
- Corte Cost. n. 83/2026: garanzie di indipendenza del Segretario Comunale, sia nel momento genetico (nomina) sia in quello funzionale (esercizio delle funzioni di legalità).
Il parallelo con la «garanzia amministrativa» dichiarata incostituzionale dalla Corte Cost. n. 4/1965
Una tesi dottrinale di particolare rilievo prospetta che la presunzione di buona fede dell'organo politico costituisca una riedizione sostanziale della c.d. garanzia amministrativa, già dichiarata incostituzionale dalla Corte Cost. n. 4/1965. La garanzia amministrativa prerepubblicana (R.D. 1214/1934) subordinava l'esercizio dell'azione di responsabilità ad un'autorizzazione governativa, operando come filtro procedurale esterno. La Consulta la dichiarò illegittima per violazione degli artt. 3 e 28 Cost. La L. 1/2026 replica strutturalmente lo stesso effetto, mutando soltanto il «quando»: l'istituto opera come scudo sostanziale interno al merito del giudizio. Sotto il profilo dell'art. 28 Cost., la presunzione trasforma la responsabilità da diretta in mediata.
6. L'obbligo assicurativo (dal 1° gennaio 2027)
L'art. 1, c. 4-bis, L. 20/1994 — introdotto dalla L. 1/2026 — dispone che «chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei Conti è tenuto a stipulare, prima dell'assunzione dell'incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati dallo stesso all'amministrazione per colpa grave». L'obbligo è differito al 1° gennaio 2027 dalla L. 26/2026 (conv. D.L. 200/2025).
Il rovesciamento del divieto storico
La disciplina previgente — l'art. 3, c. 59, L. 244/2007 — vietava agli enti pubblici di sostenere oneri assicurativi a copertura dei danni da responsabilità amministrativa, sancendo la nullità per illiceità della causa. La giurisprudenza contabile (Sez. giur. Toscana n. 243/2017) aveva consolidato il principio: l'assunzione dell'onere assicurativo dell'ente determinerebbe un effetto di deresponsabilizzazione, poiché i funzionari «pur gestendo risorse pubbliche, non risponderebbero mai personalmente dei danni causati». La L. 1/2026 rovescia il paradigma: il rischio erariale diventa assicurabile, quantificabile, trasferibile.
Il criterio funzionale
La formula «chiunque assuma un incarico» adotta un criterio funzionale: rileva non lo status giuridico ma la funzione effettivamente svolta. L'obbligo si ancora alla combinazione inscindibile di:
- gestione di risorse pubbliche (esercizio effettivo di poteri gestionali);
- sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei Conti (rapporto di servizio anche di fatto).
Il banco di prova dei piccoli Comuni: art. 53, c. 23, L. 388/2000
Oltre 5.500 Comuni italiani (quasi il 70% del totale) hanno meno di 5.000 abitanti. L'art. 53, c. 23, L. 388/2000 consente in deroga al principio di separazione di attribuire ai componenti dell'organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi e il potere di adottare atti tecnico-gestionali. È una facoltà, non un obbligo: l'ente deve scegliere attivamente di avvalersene, attraverso quattro condizioni cumulative:
- previsione regolamentare;
- carenza strutturale di dirigenti;
- investitura formale mediante delibera di Giunta (il sindaco non può auto-attribuirsi il potere);
- documentazione annuale del contenimento di spesa.
Tra le condizioni rileva la verifica che l'incarico gestionale non sia già affidato al Segretario Comunale (profilo di interesse diretto per la categoria).
La Sez. Lombardia, Del. n. 102/2026/PAR (Comune di Manerba del Garda, 11 marzo 2026) ha applicato il criterio funzionale: il Sindaco o l'Assessore che, in forza della deroga ex art. 53 c. 23 L. 388/2000, abbia assunto formalmente la responsabilità di un servizio rientra nel perimetro dell'obbligo assicurativo; chi esercita solo funzioni di indirizzo ne resta fuori.
Il «cortocircuito processuale»: l'assicuratore come litisconsorte necessario
La previsione dell'assicuratore come litisconsorte necessario genera un cortocircuito processuale:
- il PM non ha titolo per azione diretta contro l'assicuratore — manca il contraddittorio;
- la Corte dei Conti non ha giurisdizione sui contratti privati: per condannare l'assicuratore dovrebbe interpretare il contratto (validità, franchigie, esclusioni), con rischio di sentenze inutiliter datae;
- il ponte tra diritto pubblico e diritto privato resta strutturalmente incompiuto.
7. Il nuovo regime della prescrizione: il dies a quo oggettivo
La L. 1/2026 (art. 1, c. 1, lett. a), n. 6) novella l'art. 1, c. 2, L. 20/1994: il diritto al risarcimento si prescrive in cinque anni decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui la Corte dei Conti ne è venuta a conoscenza. Il dies a quo diventa oggettivo, ancorato al momento del fatto e non più alla sua scoperta o conoscibilità.
L'eccezione: l'occultamento doloso
In caso di condotta attiva di occultamento o di omissione in violazione di obblighi di comunicazione, il termine decorre dalla scoperta effettiva del fatto. La Sez. I Giurisdizionale Centrale d'Appello, sent. n. 83/2026 (udienza 5 marzo 2026, deposito 24 aprile 2026, Est. Cons. Giovanni Comite) ha vagliato la compatibilità costituzionale della norma transitoria (art. 6 L. 1/2026) su quattro fronti:
- giudicato (Corte Cost. n. 145/2022): la retroattività non incide su rapporti esauriti;
- ragionevolezza: non scardina il legittimo affidamento;
- giusto processo (Corte Cost. n. 36/2025): non frustra la prevedibilità delle regole;
- diritto eurounitario: compatibile con parità delle armi e certezza del diritto.
La «zona franca» per gli illeciti strutturali
Il dies a quo oggettivo crea una zona franca per gli illeciti strutturali di lungo periodo — difetti costruttivi di opere pubbliche, irregolarità contabili pluriennali — in cui il danno emerge solo a distanza di anni. Le Procure contabili si trovano a operare in una finestra temporale ristrettissima, con seri dubbi di compatibilità costituzionale.
8. La nuova responsabilità sanzionatoria PNRR (art. 4)
Il paradosso normativo della L. 1/2026: mentre il sistema generale viene attenuato, la responsabilità per i ritardi nell'attuazione del PNRR viene inasprita con una fattispecie che non richiede la prova di un danno patrimoniale.
- Evento lesivo: ritardo superiore al 10% rispetto al termine stabilito per la conclusione del procedimento;
- Natura: puramente sanzionatoria, senza accertamento di un danno;
- Soggetto responsabile: il «pubblico ufficiale» responsabile dell'attuazione (nella pratica: il RUP);
- Sanzione pecuniaria: da € 150 fino al doppio della retribuzione lorda annua;
- Rito speciale: artt. 133 ss. C.G.C. (giudizi sanzionatori).
La sovrapposizione tra la sanzione massima PNRR (doppio della retribuzione) e il tetto massimo del danno risarcibile per colpa grave (anch'esso pari al doppio della retribuzione) non è casuale: conferma una «virata sanzionatoria» dell'intero sistema, in cui anche la responsabilità «risarcitoria» assume natura punitiva.
PARTE III — LE OSSERVAZIONI SISTEMICHE E IL «DOLO EVENTUALE»
L'apertura inattesa del «dolo eventuale»
La tipizzazione della colpa grave porta una conseguenza strutturale spesso sottovalutata: la delimitazione tassativa dell'area del rimprovero per colpa non elimina la responsabilità per le condotte fuori dal catalogo. Le colpisce diversamente, qualificandole — ricorrendo gli indici sintomatici — come dolo eventuale:
- Colpa grave: l'agente non si rappresenta il rischio che avrebbe dovuto percepire («non ho pensato che potesse accadere»);
- Colpa cosciente: si rappresenta il rischio ma confida ragionevolmente di evitarlo;
- Dolo eventuale: si rappresenta l'evento come possibile e lo accetta («se anche si verifica, accetto il rischio»).
La Sez. giur. Lazio, sent. n. 166/2026 — prima pronuncia post-L. 1/2026 — ricomprende il dolo eventuale nel perimetro della responsabilità erariale. Implicazione pratica dirompente: l'assicurazione obbligatoria copre solo la colpa grave, non il dolo. Di fronte a un PM che riconduca la condotta al dolo eventuale, l'assicuratore non risponde. Il funzionario che si credeva coperto si trova esposto integralmente.
La Sez. giur. Puglia, ord. n. 11/2026 ha rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità del nuovo regime della colpa grave tipizzata con riferimento alle attività materiali: la tipizzazione è ritagliata sugli atti giuridici, non sulle attività materiali (prestazioni mediche, attività di cantiere, manutenzione impianti), creando una lacuna e generando contenziosi sulla fattispecie applicabile al RUP rispetto alla diversa nozione di colpa grave del D.Lgs. 36/2023.
La doppia paralisi: dalla «paura della firma» alla «paura dell'istruttoria»
Il meccanismo degli esimenti istruttori trasforma il fenomeno sociale: non più soltanto «paura della firma» (cfr. Corte Cost. n. 8/2022) ma «paura dell'istruttoria». L'intero percorso istruttorio diventa il luogo in cui il rischio si concentra.
I soggetti titolari di competenze di controllo (revisori, segretari, responsabili del servizio finanziario) saranno sottoposti a formidabili pressioni:
- chi scrive ciò che sa (parere contrario) blocca lo scudo politico e si espone alla reazione del decisore;
- chi tace o formula osservazioni blande può rispondere a titolo di dolo eventuale, avendo accettato il rischio del danno con condotta omissiva consapevole.
La riforma — lungi dall'eliminare la burocrazia difensiva — crea un incentivo strutturale a una nuova forma di paralisi: quella dell'istruttore che valuta se è più rischioso scrivere ciò che pensa o tacere.
L'«amministrazione autoprotetta» e il rovesciamento del procedimento
La combinazione tra pareri preventivi, controlli anticipati, obbligo assicurativo e limitazione quantitativa del danno produce un contesto nel quale il dirigente è razionalmente portato a concepire il procedimento non come strumento di attuazione dell'indirizzo pubblico, ma come meccanismo di trasferimento e diluizione del rischio. L'attenzione si sposta dall'esito sostanziale alla costruzione di un percorso formalmente ineccepibile e difendibile ex post: la scelta migliore non è più la più efficiente, ma quella che presenta il minore grado di esposizione personale.
La paura della firma, anziché essere superata, viene istituzionalizzata: trasformata da patologia individuale in atteggiamento sistemicamente coerente con un ordinamento che premia la copertura rispetto alla decisione.
Lo «sportello unico delle responsabilità» del Segretario Comunale
Per il Segretario Comunale, la L. 1/2026 ridefinisce profondamente i rischi:
- Come RPCT: presidio della prevenzione (vedi il nostro approfondimento su PNA 2025 e sistema dei controlli);
- Come rogante: sottoscrizione dei contratti — atti rientranti nell'effetto scudante;
- Come controllore ex art. 147-bis TUEL: il controllo successivo rileva ai fini della prova della diligenza;
- Come autenticatore: la verbalizzazione delle sedute è documento probatorio decisivo nella valutazione della buona fede degli organi politici;
- Come consulente giuridico: i pareri espressi alimentano (o bloccano) lo scudo politico — è fondamentale tracciare le proposte di delibera non adottate.
La tracciabilità delle proposte non adottate
Una proposta di delibera non adottata per volontà politica espone l'organo politico all'accertamento della responsabilità per omissione deliberata. La prova dell'avvenuta presentazione deve essere documentata. La tracciabilità può avvenire anche mediante messaggistica digitale (WhatsApp, e-mail), già ampiamente accettata come elemento probatorio dalla giurisprudenza. Nei sistemi di firma digitale avanzata il «rendi al proponente» è automaticamente tracciato con obbligo di motivazione. Raccomandazione operativa: presidiare i sistemi di tracciatura delle proposte non adottate.
L'obbligo di recupero innanzi al giudice ordinario
Poiché la giurisdizione contabile non è esclusiva, a fronte di un danno non integralmente giustiziabile in sede contabile (recuperabile, nella migliore delle ipotesi, solo fino al 30%), l'amministrazione danneggiata è obbligata ad adire il giudice ordinario per il recupero della restante parte. L'omissione di tale azione — secondo la Del. n. 286/2025/PAR — è suscettibile di integrare in capo all'ente un'autonoma ipotesi di responsabilità amministrativa per danno erariale.
Il Segretario che autentica la delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio ex art. 194 TUEL e poi ometta di attivare l'azione civile per la quota non recuperata in sede contabile espone l'ente — e potenzialmente sé stesso — a un nuovo rischio erariale.
Decalogo operativo
- Censire nel PIAO le aree a maggior rischio post-L. 1/2026, con focus su procedure PNRR (rischio sanzionatorio art. 4);
- Costruire fascicoli istruttori in modo metodico: ogni richiamo agli atti presupposto è una potenziale leva di scudo;
- Tracciare tutte le proposte di delibera (anche non adottate) con strumenti digitali certificati;
- Tenere documentazione dei pareri di regolarità tecnica e contabile — propri e altrui — come prova della diligenza;
- Attivare il «controllo eventuale» della Corte dei Conti (art. 3, c. 1-quater) per gli affidamenti PNRR di particolare rilievo;
- Richiedere pareri ex art. 2 L. 1/2026 per fattispecie concrete sopra €1M PNRR e per quesiti generali ex art. 7 L. 131/2003;
- Verificare nei piccoli Comuni l'applicazione corretta dell'art. 53 c. 23 L. 388/2000 e l'eventuale obbligo assicurativo del Sindaco-manager;
- Stipulare entro il 1° gennaio 2027 la polizza assicurativa obbligatoria (verificare welfare aziendale CCNL);
- Attivare tempestivamente l'azione di recupero presso il giudice ordinario per la quota di danno eccedente il tetto contabile;
- Monitorare l'evoluzione giurisprudenziale (in particolare gli esiti delle questioni di costituzionalità sollevate dalle Sezioni Lazio, Puglia e dalla Sezione II Centrale).
Conclusioni
La Legge 7 gennaio 2026, n. 1 non è soltanto una riforma della responsabilità erariale: è una riconfigurazione paradigmatica del rapporto tra dipendente pubblico, amministrazione e collettività. I cinque schermi — presunzione politica, controllo preventivo, tetti risarcitori, assicurazione obbligatoria, prescrizione oggettiva — operano cumulativamente per ridurre l'esposizione personale del funzionario. Ma — come la giurisprudenza più recente sta dimostrando con vigore — la riforma presenta significative tensioni di compatibilità costituzionale ed europea, già materializzate nelle pronunce di disapplicazione del Lazio, nella rimessione alla Corte Costituzionale della Sez. II Centrale e della Sez. Puglia, nei contrasti applicativi della Sez. Lombardia.
Per il Segretario Comunale, il nuovo quadro normativo richiede una postura attiva: comprendere a fondo le opportunità e i rischi, costruire una cultura del fascicolo istruttorio in grado di massimizzare lo scudo del controllo preventivo, presidiare la tracciabilità delle decisioni, attivare gli strumenti consultivi quando necessario. Il «bilancio pubblico è un bene della collettività» e non una variabile tecnica dell'apparato — formula consolidata dalla giurisprudenza costituzionale (Corte Cost. nn. 29/1995, 470/1997, 179/2007, 267/2006, 198/2012). La responsabilità amministrativa — prima ancora di essere categoria tecnico-giuridica — è categoria morale: l'espressione ordinamentale dell'idea, codificata nell'art. 54 Cost., che chi esercita funzioni pubbliche debba adempierle con «disciplina ed onore».
Fonti di riferimento: Legge 7 gennaio 2026, n. 1 (G.U. n. 4/2026); L. 14 gennaio 1994, n. 20 (art. 1, commi 1, 1-bis, 1-ter, 1-novies, 1-octies, 2, 4-bis; art. 3, commi 1-ter, 1-quater, 1-quinquies); D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di Giustizia Contabile — artt. 130, 133); D.L. 16 luglio 2020, n. 76 (conv. L. 120/2020), art. 21 (scudo erariale, prorogato al 30 aprile 2025); D.L. 200/2025 conv. L. 26/2026 (differimento al 1° gennaio 2027 dell'obbligo assicurativo); R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 (artt. 52, 82); D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), artt. 36, 49, 107, 194, 239; D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 53, c. 7 e 7-bis; D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice Contratti — art. 14 soglie); L. 5 giugno 2003, n. 131, art. 7, c. 8 (funzione consultiva ordinaria); L. 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, c. 59 (divieto previgente di assicurazione); L. 23 dicembre 2000, n. 388, art. 53, c. 23 (deroga piccoli Comuni); L. 17 maggio 2022, n. 24 (Gelli-Bianco); L. 7 agosto 1990, n. 241, artt. 2, 2-bis (obbligo di provvedere); Costituzione, artt. 3, 28, 54, 81, 97, 100, 103. Giurisprudenza Corte Costituzionale: sent. nn. 4/1965 (incostituzionalità garanzia amministrativa), 29/1995, 340/2001, 103/2007, 179/2007, 470/1997, 267/2006, 198/2012, 8/2022 (paura della firma), 145/2022, 36/2025, 83/2026, 118/2025, 371/1998 (fascia di sicurezza). Giurisprudenza Corte dei Conti (post-L. 1/2026): Sez. giur. Lazio sentenze nn. 82/2026 e 169/2026 (disapplicazione), n. 83/2026 (occultamento doloso), n. 166/2026 (dolo eventuale); Sez. II Giurisdizionale Centrale d'Appello, ord. n. 9/2026 (rimessione Consulta); Sez. giur. Puglia, ord. n. 11/2026 (rimessione su attività materiali); Sez. giur. Lombardia, sentenze nn. 64/2026 e 70/2026 (contrasto su responsabilità sanitaria), Del. nn. 75/2025/PAR, 102/2026/PAR (Manerba del Garda), 114/2026/PAR (Busto Garolfo); Sez. Sicilia, Del. n. 12/2026/PAR (Lampedusa); Sez. Veneto, Del. n. 42/2026/PAR-PNRR; Sez. Campania, Del. nn. 79/2026/PAR e 104/2026 (Reggia di Caserta); Sez. Emilia-Romagna, Del. nn. 5/2024 e 14/2026 (Cattolica); Sez. centrale del controllo di legittimità, Del. SCCLEG/1/2026/PAR e SCCLEG/2/2026/PAR (18 marzo 2026); Sez. Autonomie, Del. nn. 19/2025, 11/2026, 286/2025/PAR; Sezioni Riunite n. 1/2025/QM/Proc, n. 34/2024, n. 3/2026 (danno all'immagine); Sez. giur. Toscana sent. n. 243/2017; Cass. SS.UU. n. 500/1999 (svolta sulla risarcibilità). Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere professionale.