Il principio di rotazione è il presidio cardine della concorrenza sostanziale negli affidamenti sotto soglia. Codificato nell'art. 49 del D.Lgs. 36/2023, opera come vincolo all'esercizio del potere discrezionale della stazione appaltante nei procedimenti di affidamento diretto (art. 50 c. 1 lett. a, b) e di procedura negoziata (art. 50 c. 1 lett. c, d, e). La sua violazione produce annullamento dell'aggiudicazione e profili di responsabilità erariale. La recente sentenza del Consiglio di Stato Sez. III n. 4897 del 5 giugno 2025 ha consolidato un orientamento di particolare rigore: la manifestazione di interesse non «salva» da sola l'affidamento diretto al gestore uscente; occorre la reale apertura al mercato e una motivazione analitica. In questo approfondimento ricostruiamo nozione, ratio, ambito, deroghe, casistiche concrete e — soprattutto — l'iter operativo che il RUP e il Segretario devono presidiare per evitare contenzioso e danno erariale.
📑 Indice dei temi
- Nozione e ratio del principio di rotazione
- Il quadro normativo: art. 49 D.Lgs. 36/2023
- Ambito applicativo: a quali affidamenti si applica
- Il contenuto del divieto: re-invito e ri-affidamento del gestore uscente
- L'identità settoriale: corrispondenza totale o parziale?
- Le deroghe ex art. 49 c. 5: motivazione qualificata
- La manifestazione di interesse: cosa NON risolve
- 🧩 StrumentoWizard: «Devo applicare la rotazione?»
- La giurisprudenza chiave: Cons. Stato Sez. III n. 4897/2025
- Casistiche operative ricorrenti
- L'iter operativo corretto in 7 step
- Decalogo operativo per il Segretario e il RUP
1. Nozione e ratio del principio di rotazione
Il principio di rotazione è la regola che, negli affidamenti sotto soglia di lavori, servizi e forniture, vieta — salvo deroghe motivate — il ri-affidamento al contraente uscente e il re-invito degli operatori che hanno partecipato all'affidamento precedente. La sua ratio è chiara: garantire la concorrenza sostanziale e la parità di trattamento in un settore — quello sotto soglia — in cui la discrezionalità della stazione appaltante è maggiore, evitando la cristallizzazione di posizioni di vantaggio e i fenomeni di «cattura» del decisore pubblico.
📌 Il principio in tre proposizioni
(1) Vincolo: la rotazione è regola generale degli affidamenti sotto soglia, non eccezione. Opera automaticamente ogni qual volta si rinnovi un affidamento nei medesimi settori merceologici.
(2) Estensione: il divieto colpisce sia il ri-affidamento diretto al gestore uscente, sia il suo re-invito nella procedura negoziata, sia il re-invito degli operatori già consultati nell'affidamento precedente.
(3) Deroga motivata: la deroga è ammessa solo con motivazione qualificata ex art. 49 c. 5, ancorata a presupposti specifici (mercato ristretto, caratteristiche del servizio, prestazioni svolte di particolare soddisfazione).
2. Il quadro normativo: art. 49 D.Lgs. 36/2023
L'art. 49 del nuovo Codice dei contratti pubblici codifica il principio in modo sistematico, superando le incertezze applicative dell'art. 36 D.Lgs. 50/2016.
| Comma | Contenuto |
|---|---|
| art. 49 c. 1 | Principio generale: «è vietato l'affidamento o l'aggiudicazione di un appalto al contraente uscente nei casi in cui due consecutivi affidamenti abbiano ad oggetto una commessa rientrante nello stesso settore merceologico, ovvero nella stessa categoria di opere, ovvero nello stesso settore di servizi» |
| art. 49 c. 2 | Estensione del divieto al re-invito: la stazione appaltante non può invitare il gestore uscente e gli altri operatori già invitati nel precedente affidamento |
| art. 49 c. 3 | Negli affidamenti di importo inferiore a determinati limiti, il principio di rotazione opera anche tra gli operatori interpellati |
| art. 49 c. 4 | La stazione appaltante deve articolare il principio nel proprio regolamento interno o nelle linee guida, in coerenza con la propria struttura organizzativa e con il mercato di riferimento |
| art. 49 c. 5 | Deroghe ammesse: il re-invito o il ri-affidamento del gestore uscente sono possibili solo in casi eccezionali, con motivazione analitica. Riferimento al numero degli operatori consultati (di norma almeno 5) e ai presupposti specifici della deroga |
3. Ambito applicativo: a quali affidamenti si applica
Il principio di rotazione si applica agli affidamenti sotto soglia di lavori, servizi e forniture (art. 50 D.Lgs. 36/2023):
| Tipologia | Soglia | Procedura | Rotazione |
|---|---|---|---|
| Lavori < 150.000 € | Affidamento diretto art. 50 c. 1 lett. a) | Diretto, con motivazione | ✅ Si applica |
| Servizi e forniture < 140.000 € | Affidamento diretto art. 50 c. 1 lett. b) | Diretto, con motivazione | ✅ Si applica |
| Lavori 150.000 € — 1 mln € | Procedura negoziata art. 50 c. 1 lett. c) | Almeno 5 operatori | ✅ Si applica |
| Lavori 1 mln € — 5,538 mln € | Procedura negoziata art. 50 c. 1 lett. d) | Almeno 10 operatori | ✅ Si applica |
| Servizi e forniture ≥ 140.000 € sotto soglia UE | Procedura negoziata art. 50 c. 1 lett. e) | Almeno 5 operatori | ✅ Si applica |
| Sopra soglia UE | Procedura aperta o ristretta | Tutti gli operatori del mercato | ❌ Non si applica (procedure aperte garantiscono già la concorrenza) |
4. Il contenuto del divieto: re-invito e ri-affidamento del gestore uscente
Il principio di rotazione ha due manifestazioni operative, entrambe attive negli affidamenti sotto soglia:
🚫 Divieto 1 — Ri-affidamento al gestore uscente
La stazione appaltante non può aggiudicare il nuovo affidamento al contraente uscente dello stesso settore merceologico/categoria di opere/settore di servizi. Si vuole evitare la perpetuazione di posizioni di vantaggio e la cristallizzazione del rapporto fiduciario con il singolo operatore.
🚫 Divieto 2 — Re-invito di operatori già invitati
Nella procedura negoziata, la stazione appaltante non può invitare nuovamente gli operatori che hanno già partecipato alla procedura precedente, salvo motivazione qualificata. Si vuole assicurare una rotazione dell'invito, non solo dell'aggiudicatario.
Il primo divieto opera anche nell'affidamento diretto (art. 50 c. 1 lett. a, b): pur non essendoci una procedura competitiva formale, il RUP deve evitare di affidare direttamente al gestore uscente, salvo deroga motivata. Il secondo divieto opera nella procedura negoziata (art. 50 c. 1 lett. c, d, e), dove la stazione appaltante seleziona discrezionalmente gli operatori da invitare.
🆕 4.1 La distinzione cruciale: contraente uscente vs operatori meramente invitati
Un nodo applicativo di particolare rilievo, frequentemente sottovalutato dalla prassi: il principio di rotazione colpisce in modo diverso il contraente uscente e gli operatori meramente invitati alla procedura precedente che non si erano aggiudicati il contratto.
| Posizione nel precedente affidamento | Regime sotto la rotazione | Ratio |
|---|---|---|
| Contraente uscente (operatore che ha vinto l'affidamento precedente) | Vincolo pieno della rotazione: divieto di ri-affidamento diretto e di re-invito nella procedura negoziata, salvo deroga motivata | L'asimmetria informativa è massima: il gestore uscente conosce le specificità del servizio/lavoro/fornitura, ha rapporti consolidati con la SA, dispone di un vantaggio competitivo strutturale rispetto agli altri operatori |
| Operatore meramente invitato nel precedente affidamento (senza aggiudicazione) | Vincolo attenuato: il re-invito nella nuova procedura non integra automaticamente violazione della rotazione | L'asimmetria informativa è limitata o assente: il mero invitato non ha eseguito il contratto, non ha accumulato know-how operativo, non si trova in posizione di vantaggio informativo |
🆕 4.2 La suddivisione in fasce di importo (art. 49 c. 3)
L'art. 49 c. 3 D.Lgs. 36/2023 ammette che la stazione appaltante, mediante il proprio regolamento sugli affidamenti sotto soglia, possa ripartire gli affidamenti in fasce economiche. La rotazione opera all'interno della medesima fascia e dello stesso settore: un affidamento in una fascia di importo diversa non determina il vincolo della rotazione rispetto al contraente uscente di un'altra fascia.
5. L'identità settoriale: corrispondenza totale o parziale?
Una delle questioni più controverse: il principio di rotazione opera solo se i due affidamenti hanno oggetto identico, oppure è sufficiente una corrispondenza parziale?
Conseguenza pratica: anche se il nuovo affidamento ha un oggetto parzialmente diverso dal precedente (es. nuovi servizi accessori, nuove specifiche tecniche), se ricade nel medesimo settore si attiva la rotazione. Il RUP non può «aggirare» il principio modificando marginalmente l'oggetto della commessa.
6. Le deroghe ex art. 49 c. 5: motivazione qualificata
L'art. 49 c. 5 ammette deroghe al principio di rotazione, ma a condizioni stringenti. La deroga è ammessa solo in presenza di casi eccezionali, con motivazione analitica che dia conto:
- delle caratteristiche del mercato di riferimento (es. ristretto, monopolio di fatto, operatori qualificati pochi);
- delle caratteristiche del servizio o della fornitura (es. continuità prestazionale necessaria, specializzazione, know-how);
- della prestazione svolta di particolare soddisfazione dal gestore uscente (KPI raggiunti, assenza di contenzioso, comprovata qualità);
- del numero di operatori consultati: di norma almeno 5, oppure motivazione specifica sull'inesistenza di un numero sufficiente di operatori nel mercato.
- la mera familiarità con il servizio prestato dal gestore uscente;
- il risparmio di tempi istruttori nell'individuazione di un nuovo operatore;
- la presunzione di assenza di altri operatori qualificati senza istruttoria documentata;
- il mero buon andamento della precedente gestione, senza KPI quantificati;
- la circostanza che solo pochi operatori abbiano risposto all'avviso: non dimostra l'assenza di altri soggetti qualificati nel mercato.
7. La manifestazione di interesse: cosa NON risolve
Una pratica diffusa per «salvare» l'affidamento diretto al gestore uscente è la pubblicazione preventiva di un avviso di manifestazione di interesse: la stazione appaltante pubblica un avviso, raccoglie le manifestazioni, e poi affida direttamente al gestore uscente (o lo include tra gli invitati). Questa prassi è ampiamente censurata dalla giurisprudenza.
- una reale apertura al mercato (non solo formale): l'avviso deve essere veramente accessibile a tutti gli operatori del settore, non limitato a soggetti iscritti in albi specifici;
- una motivazione qualificata che dia conto, in concreto, della scelta del gestore uscente o degli operatori già invitati;
- una documentazione analitica dell'istruttoria, agli atti dell'ente.
🧩 Strumento 7-bis. Wizard: «Devo applicare la rotazione?»
Rispondi alle cinque domande sulla tua procedura: il wizard ricostruisce la fattispecie applicando l'art. 49 D.Lgs. 36/2023 e i principi di Cons. Stato Sez. III n. 4897/2025, e ti restituisce il verdetto motivato — rotazione applicabile, deroga ammessa, rotazione esclusa — con i riferimenti normativi e le indicazioni operative per il RUP.
8. La giurisprudenza chiave: Cons. Stato Sez. III n. 4897 del 5 giugno 2025
La sentenza Cons. Stato Sez. III n. 4897 del 5 giugno 2025 è il riferimento più recente e consolidato sul tema. Il caso e i principi affermati meritano un'analisi puntuale.
📜 Il caso esaminato
Un Comune indice un avviso per l'affidamento del servizio di pronto soccorso veterinario h24, assistenza specialistica, trasporto e ricovero di animali randagi. L'aggiudicatario risulta essere lo stesso operatore che già gestiva il servizio dal 2022 (contraente uscente). Il TAR Puglia, sez. Lecce, accoglie il ricorso di un concorrente escluso per violazione del principio di rotazione. Il Consiglio di Stato conferma l'illegittimità dell'aggiudicazione.
📜 I principi affermati
(1) La sola pubblicazione di un avviso di manifestazione di interesse non basta a derogare al principio di rotazione: serve la reale apertura al mercato, non la mera formalità procedurale.
(2) L'identità anche parziale delle prestazioni rispetto al precedente affidamento attiva il principio di rotazione: non occorre corrispondenza totale.
(3) Limitare l'indagine di mercato a operatori iscritti in albi specifici (non esteso al mercato potenziale) non soddisfa i requisiti dell'apertura sostanziale.
(4) Il fatto che solo 2 operatori abbiano risposto all'avviso non dimostra automaticamente l'assenza di altri soggetti qualificati nel mercato. Per derogare alla rotazione occorre una motivazione che documenti l'effettiva indagine compiuta.
(5) La deroga ex art. 49 c. 5 deve essere supportata dalla consultazione di almeno 5 operatori, oppure da una motivazione specifica sull'inesistenza di un numero sufficiente di operatori.
8.1 Cons. Stato 4897/2025 trova applicazione anche per gli affidamenti diretti ex art. 50 c. 1 lett. a) e b)?
Una domanda che merita una risposta puntuale: i principi affermati dalla pronuncia Cons. Stato 4897/2025 — pronunciata su una procedura negoziata con manifestazione di interesse — trovano applicazione anche agli affidamenti diretti di cui all'art. 50 c. 1 lett. a) (lavori sotto € 150.000) e lett. b) (servizi e forniture sotto € 140.000)? La risposta è sì, anzi a fortiori. Vediamo perché.
📌 Il caso oggetto della pronuncia
Il caso esaminato dal Consiglio di Stato non riguardava un affidamento diretto «puro», ma una procedura negoziata sotto soglia preceduta da un avviso per manifestazione di interesse — quindi una procedura ex art. 50 c. 1 lett. e) (servizi e forniture sotto soglia europea con almeno 5 operatori). La pronuncia ha contestato la riduzione formale di tale procedura a strumento elusivo della rotazione. Tuttavia, i principi enunciati dalla Corte — apertura sostanziale al mercato, identità anche parziale, motivazione qualificata, non automatismo della scarsa risposta — sono principi generali dell'azione amministrativa nell'affidamento sotto soglia e si applicano indipendentemente dalla specifica procedura adottata.
8.1.1 Il fondamento normativo: l'art. 49 si applica a TUTTI gli affidamenti sotto soglia
L'art. 49 D.Lgs. 36/2023 disciplina il principio di rotazione e non distingue, ai fini dell'applicabilità, tra affidamenti diretti e procedure negoziate. Il comma 1 contiene il divieto generale di re-invito del contraente uscente; il comma 2 precisa il perimetro di applicazione («negli affidamenti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea»); il comma 4 consente la deroga con motivazione qualificata. Il principio di rotazione, in quanto principio cardine della concorrenza sostanziale negli affidamenti sotto soglia, opera in tutti i casi in cui la stazione appaltante esercita un potere di scelta selettiva dell'operatore economico — sia che lo eserciti tramite procedura negoziata ex art. 50 c. 1 lett. c-e), sia che lo eserciti tramite affidamento diretto ex art. 50 c. 1 lett. a-b).
8.1.2 Anzi: nell'affidamento diretto la rotazione opera con maggior rigore
- Negli affidamenti diretti, la SA esercita un potere di scelta totalmente discrezionale del contraente, senza confronto competitivo. Il rischio di consolidare una posizione di vantaggio in capo a un determinato operatore — che è la ratio stessa della rotazione — è massimo. È logicamente coerente che proprio nell'affidamento diretto il vincolo rotativo operi con maggior rigore.
- Negli affidamenti diretti, la deroga del comma 5 dell'art. 49 (apertura senza limiti al mercato come causa di non operatività della rotazione) non è applicabile. Il c. 5 si riferisce esclusivamente alle procedure negoziate ex art. 50 c. 1 lett. c, d, e (cita espressamente «la successiva procedura negoziata»). Nell'affidamento diretto, in assenza di una procedura negoziata successiva all'indagine, la deroga non si attiva strutturalmente.
- Conseguentemente, nell'affidamento diretto l'unica via di deroga al principio di rotazione è la motivazione qualificata ex art. 49 c. 4, ancora più stringente di quanto richiesto per le procedure negoziate.
8.1.3 La portata sostanziale dei principi di Cons. Stato 4897/2025
I principi enunciati dalla pronuncia hanno portata sostanziale e trovano applicazione in ogni procedimento di scelta selettiva del contraente sotto soglia:
Apertura sostanziale al mercato
Anche nell'affidamento diretto, la SA deve documentare un'effettiva indagine di mercato, anche se semplificata: non basta un confronto interno tra «soliti» operatori conosciuti. Il principio della reale apertura al mercato è il presupposto della motivazione della scelta.
Identità anche parziale delle prestazioni
Nell'affidamento diretto sotto soglia, l'identità anche parziale dell'oggetto con il precedente contratto attiva il vincolo rotativo, esattamente come nelle procedure negoziate. Il criterio dell'identità per oggetto e tipologia di mercato vale a prescindere dalla forma procedurale.
Motivazione qualificata della scelta
Nell'affidamento diretto al contraente uscente, la motivazione deve essere ancora più qualificata: documentare l'indagine compiuta, le ragioni di esclusione di operatori alternativi, le caratteristiche tecniche o di mercato che giustificano la scelta. La carenza di motivazione espone all'annullamento.
Non automatismo della scarsa risposta
Anche nell'affidamento diretto, la scarsa risposta di operatori a una manifestazione di interesse o a un sondaggio di mercato non è di per sé giustificazione per il re-affidamento al contraente uscente. Occorre un'indagine ulteriore — telefonica, via PEC, su elenchi di settore, su piattaforme di acquisti — per dimostrare l'effettiva assenza di alternative.
- la rotazione si applica integralmente: il contraente uscente è di norma escluso;
- la deroga del c. 5 dell'art. 49 non è attivabile (non c'è procedura negoziata successiva);
- l'unica via per riaffidare al contraente uscente è la motivazione qualificata ex art. 49 c. 4, supportata da: indagine di mercato documentata, ragioni di esclusione di operatori alternativi, eventuali profili tecnici o di continuità che giustifichino la scelta;
- il parere del Segretario Comunale ex art. 97 TUEL è particolarmente raccomandato per blindare la motivazione contro il rischio di contenzioso.
8.2 La «via di fuga» dalla rotazione: la procedura aperta è possibile anche nel sotto-soglia (Parere ANAC FUNZ CONS 13/2024)
Esiste una via alternativa per la stazione appaltante che intenda affidare un contratto sotto soglia senza applicare il principio di rotazione: scegliere volontariamente la procedura aperta ex art. 71 D.Lgs. 36/2023, anche se l'importo rientrerebbe nelle fasce dell'art. 50 (in cui sarebbero ordinariamente applicabili affidamento diretto o procedura negoziata). Questa possibilità — non sempre nota nella prassi degli enti — è stata espressamente confermata dall'ANAC con il Parere della Funzione consultiva n. 13 del 13 marzo 2024.
⚖️ ANAC, Parere Funzione consultiva n. 13 del 13 marzo 2024
Su quesito relativo a una procedura aperta indetta per l'affidamento di un appalto di lavori di importo inferiore a € 1.000.000, l'ANAC ha affermato che è consentito, in via generale, per gli affidamenti di valore inferiore alle soglie comunitarie di cui all'art. 50 D.Lgs. 36/2023, «(anche) il ricorso alle procedure ordinarie» previste nel Codice.
La condizione posta dall'Autorità: la scelta della procedura ordinaria nel sotto-soglia deve avvenire «secondo le opportune valutazioni della stazione appaltante in relazione alle caratteristiche del mercato di riferimento, alle peculiarità dell'affidamento e agli interessi pubblici ad esso sottesi».
8.2.1 Il fondamento sistematico
La Circolare MIT n. 298 del 20 novembre 2023 aveva già chiarito che le disposizioni dell'art. 50 sono dettate «per soddisfare le esigenze di celerità e semplificazione nella selezione dell'operatore economico, fermi restando i principi fondamentali del Codice». L'art. 50 disciplina dunque una facoltà semplificata, non un obbligo di adottare procedure semplificate sotto soglia. La SA che voglia sacrificare la rapidità in nome della massima apertura concorrenziale ha sempre la possibilità di scegliere una procedura ordinaria aperta o ristretta (artt. 71-72).
8.2.2 Le conseguenze sul principio di rotazione
8.2.3 Il trade-off operativo per il RUP
La scelta di adottare la procedura aperta nel sotto-soglia comporta un bilanciamento tra vantaggi e svantaggi che il RUP deve valutare consapevolmente. Non è una scelta automatica né preferibile in sé: è uno strumento da impiegare quando i vantaggi prevalgono.
| Vantaggi (pro) | Svantaggi (contro) |
|---|---|
| Massima apertura concorrenziale: tutti gli operatori del mercato possono partecipare; massima trasparenza | Tempi più lunghi: la procedura aperta ha termini di pubblicazione e di presentazione delle offerte superiori (art. 92) |
| Esclusione del rischio rotazione: il contraente uscente partecipa legittimamente senza vincoli | Oneri procedurali superiori: pubblicazione completa del bando, commissione giudicatrice formale, verbalizzazione articolata |
| Minor rischio contenzioso: la procedura aperta è la più «blindata» contro ricorsi di operatori esclusi | Costi gestionali: l'organizzazione di una gara aperta richiede più risorse umane e tecniche |
| Coerenza con il principio del risultato (art. 1 D.Lgs. 36/2023) e di concorrenza (art. 48) | Possibile sovrapposizione con altre semplificazioni (MEPA, accordi quadro, convenzioni Consip) |
| Migliore qualità tecnica: la più ampia partecipazione massimizza la probabilità di ottenere offerte qualitativamente superiori | Difficoltà ricostruzione successiva: per micro-affidamenti, l'aperture può apparire «sproporzionata» |
- l'oggetto del contratto è tecnicamente complesso e si vuole massimizzare la qualità tecnica delle offerte;
- esiste contenzioso pendente con il contraente uscente o sono prevedibili ricorsi degli operatori esclusi;
- la SA vuole riaffidare al contraente uscente ritenendolo il miglior operatore disponibile, senza dover predisporre una motivazione qualificata di deroga ex art. 49 c. 4;
- l'ente è già qualificato ai sensi dell'art. 62 D.Lgs. 36/2023 e ha la struttura organizzativa per gestire procedure ordinarie;
- i tempi non sono critici e la prudenza concorrenziale prevale sulla semplificazione.
9. Casistiche operative ricorrenti
9.1 Affidamento diretto sotto i 40.000 € (lavori) e i 40.000 € (servizi/forniture)
Caso A — Affidamento diretto «puro»
Scenario: il Comune deve affidare un servizio di € 25.000 IVA inclusa. Il precedente affidamento (per un servizio analogo) è stato aggiudicato all'operatore Alfa.
Regola: anche nell'affidamento diretto «puro» il principio di rotazione si applica. Il RUP non può ri-affidare direttamente ad Alfa senza adeguata motivazione. Deve scegliere un operatore diverso o motivare in modo qualificato la riconferma.
Iter consigliato: indagine di mercato informale (anche solo tramite consultazione di catalogo MEPA, indagine telefonica documentata, richiesta di preventivi a 3-5 operatori), scelta motivata di un operatore diverso da Alfa. Se Alfa è l'unica scelta possibile, motivazione qualificata sulle ragioni della deroga.
9.2 Procedura negoziata con manifestazione di interesse
Caso B — Avviso di manifestazione di interesse + invito a 5 operatori
Scenario: per un servizio di € 80.000, il Comune pubblica avviso di manifestazione di interesse e poi invita 5 operatori che hanno risposto, tra cui il gestore uscente Beta.
Regola: l'inclusione di Beta nella lista degli invitati non è automaticamente legittima. Il RUP deve documentare: (a) la reale apertura dell'avviso al mercato; (b) la motivazione qualificata della scelta di Beta tra i 5; (c) la prestazione di particolare soddisfazione precedentemente erogata da Beta. In assenza, l'inclusione di Beta tra gli invitati è illegittima.
Iter consigliato: (i) avviso ampio e pubblicizzato (non limitato ad albi specifici); (ii) documentazione dell'indagine di mercato anche fuori dai canali tradizionali; (iii) motivazione analitica sull'inclusione di Beta tra gli invitati; (iv) conservazione agli atti delle evidenze.
9.3 Mercato ristretto e operatori qualificati limitati
Caso C — Servizi specialistici con pochi operatori qualificati
Scenario: servizio di consulenza informatica specialistica con pochi operatori qualificati nel mercato (es. 3-4 in tutta Italia per la specifica esigenza dell'ente). Il gestore uscente Gamma ha competenze esclusive.
Regola: la rotazione resta applicabile ma può essere derogata con motivazione qualificata sulla ristrettezza del mercato. Occorre documentazione analitica: indagine di mercato che dia conto degli operatori esistenti, valutazione delle loro competenze, esclusioni motivate, conferma di Gamma per ragioni oggettive di specializzazione.
Iter consigliato: (i) indagine documentata anche tramite ordini professionali, camere di commercio, registri specialistici; (ii) contatto e valutazione tecnica dei 3-4 operatori potenziali; (iii) motivazione comparativa che giustifichi la scelta finale; (iv) verifica della «prestazione di particolare soddisfazione» con KPI quantificati.
9.4 Riaffidamento per ragioni di urgenza
Caso D — Affidamento ponte temporaneo per urgenza
Scenario: scadenza imminente del contratto, gara non aggiudicata, necessità di garantire continuità del servizio. Tentazione di affidare temporaneamente al gestore uscente.
Regola: la rotazione non si applica al contratto ponte tecnico ex art. 76 c. 2 lett. c) D.Lgs. 36/2023 (cfr. approfondimento sulla proroga tecnica e contratto ponte), purché ricorrano i presupposti tassativi dell'urgenza imprevedibile non imputabile alla PA. Resta ferma la necessità di motivazione e di limitazione temporale (durata strettamente necessaria all'aggiudicazione della procedura ordinaria).
Iter consigliato: (i) motivazione dell'urgenza imprevedibile; (ii) documentazione che la PA ha avviato per tempo la nuova procedura; (iii) durata limitata e non rinnovabile; (iv) trasparenza sugli atti.
9.5 🆕 Il caso della RDO aperta sul MEPA: salva dal principio di rotazione?
Una delle questioni più frequenti negli uffici gare dei Comuni: la Richiesta di Offerta (RDO) «aperta» pubblicata sul MEPA — quella che si rivolge a tutti gli operatori economici abilitati alla categoria merceologica di riferimento, e non a una platea ristretta selezionata dalla stazione appaltante — vale a soddisfare il principio di rotazione nel caso di aggiudicazione al gestore uscente?
Cos'è la RDO aperta sul MEPA
La RDO aperta (denominata anche «RDO aperta a tutti gli abilitati» nella piattaforma Acquistinretepa) è una procedura telematica nella quale la stazione appaltante non seleziona gli operatori da invitare ma pubblica la richiesta sul mercato elettronico rendendola accessibile a tutti gli operatori già abilitati al bando MEPA della categoria. È una soluzione frequentemente adottata dai Comuni per gli affidamenti sotto soglia, perché si presta a essere considerata come una procedura aperta limitata al perimetro MEPA.
L'orientamento prevalente: la RDO aperta integra la deroga ex art. 49 c. 5
📌 Posizione consolidata di giurisprudenza e prassi ANAC
La giurisprudenza amministrativa e la prassi ANAC riconoscono che la RDO aperta sul MEPA integra l'ipotesi di deroga al principio di rotazione di cui all'art. 49 c. 5 D.Lgs. 36/2023, in quanto realizza una reale apertura al mercato entro il perimetro degli operatori già abilitati. Il MEPA è considerato un mercato regolato e aperto: l'avviso è accessibile a tutti gli operatori che soddisfano i requisiti di abilitazione, senza selezione discrezionale della stazione appaltante.
Le pronunce di riferimento
| Pronuncia / fonte | Principio affermato |
|---|---|
| Cons. Stato Sez. V, sent. n. 3999 del 24 maggio 2021 | La RDO aperta integra l'ipotesi di deroga al principio di rotazione: «quando l'amministrazione procede attraverso avviso pubblico aperto a tutti» non si applica la rotazione. La ratio del principio — prevenire il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente — viene meno in presenza di procedura ordinaria o comunque aperta al mercato, dove chiunque può concorrere senza pre-selezione amministrativa |
| TAR Sardegna Sez. I, sent. n. 891 del 17 dicembre 2019 | Conferma che la RDO su MEPA costituisce «procedura aperta al mercato» idonea a integrare la deroga: l'apertura della piattaforma a tutti gli operatori abilitati realizza la concorrenza sostanziale richiesta dalla disciplina |
| ANAC — Linee Guida n. 4 (delib. 26 ottobre 2016, aggiornate 1° marzo 2018) | La rotazione «non si applica laddove l'affidamento avvenga tramite procedure ordinarie o aperte al mercato». La nozione di apertura comprende sia le procedure aperte tradizionali sia quelle telematiche su MEPA rivolte a tutti gli operatori abilitati |
| Cons. Stato Sez. III n. 4897 del 5 giugno 2025 (cfr. § 8) | Pur ribadendo il rigore del principio di rotazione, conferma indirettamente l'orientamento: la deroga è ammissibile solo se vi è «reale apertura al mercato» e non mera formalità procedurale. La RDO aperta sostanziale soddisfa il requisito, la manifestazione di interesse formale no |
Tre condizioni essenziali ribadite dalla giurisprudenza
La RDO aperta integra la deroga al principio di rotazione quando:
- Apertura del mercato: «qualunque operatore del settore interessato» può iscriversi al MEPA e partecipare alla RDO;
- Nessuna limitazione preliminare: l'amministrazione «non opera alcuna limitazione in ordine al numero di operatori economici» da invitare;
- Procedura informatizzata aperta: la selezione avviene mediante richiesta di offerta sul portale telematico, accessibile a tutti gli abilitati al bando di riferimento.
Le condizioni di validità della RDO aperta
L'apertura sostanziale della RDO non è automatica. Perché la procedura «salvi» dal principio di rotazione devono ricorrere cumulativamente:
| Condizione | Contenuto |
|---|---|
| (1) Categoria merceologica ampia | La categoria MEPA di riferimento deve corrispondere effettivamente al servizio o alla fornitura richiesta, senza eccessivi restringimenti. Categorie troppo specifiche o «su misura» del gestore uscente sono indizio di elusione |
| (2) Requisiti proporzionati | I requisiti di partecipazione richiesti nella RDO devono essere proporzionati all'oggetto del contratto: requisiti sovradimensionati o tagliati su misura del gestore uscente riducono la platea e tradiscono lo spirito della RDO aperta |
| (3) Termine congruo per presentare offerta | Termine sufficiente per consentire ad operatori non già attivi sul Comune di partecipare. Termini troppo stretti privilegiano il gestore uscente che ha già conoscenza dell'oggetto |
| (4) Criterio di aggiudicazione oggettivo | Prezzo più basso o OEPV con criteri di valutazione predeterminati, oggettivi e non discrezionali; trasparenza dei punteggi |
| (5) Partecipazione effettiva sufficiente | Il numero di operatori che presentano offerta deve essere significativo. La risposta di un solo operatore (il gestore uscente) è un campanello d'allarme sulla reale apertura: la sentenza Cons. Stato n. 4897/2025 ribadisce che la scarsa risposta non dimostra automaticamente l'assenza di altri operatori |
| (6) Documentazione dell'istruttoria | Verbale di RDO, elenco operatori invitati o ammessi, esiti, motivazione dell'aggiudicazione |
Quando la RDO aperta NON salva
- RDO con categoria troppo specifica: la categoria MEPA è ritagliata in modo da escludere di fatto la maggioranza degli operatori del settore; l'apertura è solo formale;
- RDO con requisiti sovradimensionati: requisiti di partecipazione (es. fatturato specifico, certificazioni, esperienze pregresse) che restringono ingiustificatamente la platea, conducendo all'unico operatore «possibile» (il gestore uscente);
- RDO con sola risposta del gestore uscente in mercato astrattamente concorrenziale: in mancanza di motivazione qualificata sulla scarsa partecipazione, l'aggiudicazione è esposta a contestazione;
- RDO reiterata sistematicamente con conferma del gestore uscente: anche se la singola RDO appare aperta, una serie ripetuta di affidamenti allo stesso operatore in cicli successivi è indizio di elusione del principio.
Il principio operativo
- La RDO aperta sul MEPA è uno strumento generalmente idoneo a soddisfare il principio di rotazione, perché realizza una concorrenza sostanziale entro un mercato regolato e aperto.
- L'eventuale aggiudicazione al gestore uscente è legittima se è l'esito di un confronto concorrenziale effettivo (sufficiente partecipazione + criteri oggettivi).
- Restano cautele necessarie: ampiezza della categoria MEPA, proporzionalità dei requisiti, termini congrui, criterio oggettivo, documentazione dell'istruttoria.
- Se l'unico offerente risulta essere il gestore uscente, occorre una motivazione qualificata sulla scarsa partecipazione: cosa è stato fatto per favorire l'apertura, perché solo un operatore ha risposto, perché si procede ugualmente all'aggiudicazione. La sola constatazione che «nessun altro ha partecipato» non è sufficiente (Cons. Stato n. 4897/2025).
- In ogni caso, il RUP documenti agli atti la verifica delle sei condizioni di validità della RDO aperta: è il presidio più solido contro contestazioni e contenzioso.
🔗 Fonte commento sulla RDO aperta
Per una ricostruzione sistematica dell'orientamento secondo cui la RDO aperta sul MEPA integra l'ipotesi di deroga al principio di rotazione ex art. 49 c. 5 D.Lgs. 36/2023 si veda Francesco Bertelli, «La RDO aperta su MEPA integra l'ipotesi di deroga alla rotazione di cui all'articolo 49 comma 5», pubblicato il 19 luglio 2024 su Supporto Appalti — supportoappalti.com. L'autore ricostruisce l'orientamento muovendo dalla Cons. Stato Sez. V n. 3999 del 24/5/2021 e dal TAR Sardegna Sez. I n. 891 del 17/12/2019, in raccordo con le Linee Guida ANAC n. 4 (delibera 26/10/2016, aggiornate 1/3/2018), evidenziando le tre condizioni essenziali (apertura del mercato, nessuna limitazione preliminare al numero di operatori, procedura informatizzata aperta). Le considerazioni qui riportate sono rielaborate in chiave applicativa per gli enti locali del Comparto Funzioni Locali.
🆕 9.6 La soglia dei 5.000 € e il Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI)
Due ulteriori strumenti, di particolare interesse operativo, attenuano l'applicazione del principio di rotazione: la soglia dei 5.000 € per gli affidamenti di importo minimo e la partecipazione del gestore uscente in Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI).
9.6.1 La soglia dei 5.000 € per affidamenti di importo minimo
📌 La deroga di minima entità
Per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 € (riferimento storico all'art. 1, comma 450, L. 296/2006, oggi recepito nella prassi del nuovo Codice) si ritiene generalmente non operante il principio di rotazione. La ratio è di economia procedimentale: per micro-affidamenti l'imposizione di un'indagine di mercato strutturata produrrebbe costi sproporzionati rispetto al valore della spesa.
Cautela essenziale: la soglia si riferisce al singolo affidamento, non cumulato. Il frazionamento artificioso della spesa per restare sotto soglia è qualificato dalla giurisprudenza come elusione del principio (con conseguente illegittimità degli affidamenti e profili di danno erariale).
9.6.2 La partecipazione del gestore uscente in RTI
📌 Il favor partecipationis
La giurisprudenza riconosce che la partecipazione del gestore uscente in Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI) con altro operatore non costituisce violazione del principio di rotazione. La ratio è triplice:
- l'entrata in gara di un nuovo operatore economico (il partner di RTI) modifica la posizione del contraente uscente, attenuando il vantaggio informativo;
- il favor partecipationis è principio cardine del Codice (art. 3 D.Lgs. 36/2023): l'RTI amplia la concorrenza tra operatori, specie quelli di minori dimensioni;
- la natura funzionale del raggruppamento consente di valorizzare competenze complementari, in coerenza con la *ratio* del principio di rotazione (concorrenza sostanziale).
10. L'iter operativo corretto in 7 step
Per evitare violazioni del principio di rotazione e contenzioso, il RUP e il Segretario dovrebbero presidiare la seguente sequenza:
Verifica preliminare: chi è il gestore uscente
All'avvio della procedura, il RUP identifica il gestore uscente del servizio analogo e, nei limiti del re-invito, gli operatori già consultati nella precedente procedura. La verifica va documentata agli atti dell'ufficio e richiamata nella determinazione a contrarre.
Definizione dell'identità settoriale
Si valuta l'identità — anche parziale — del settore merceologico, categoria di opere o settore di servizi rispetto al precedente affidamento. La nozione va intesa in senso ampio, non strettamente coincidente con la specifica prestazione. Se l'identità sussiste, scatta il principio di rotazione.
Indagine di mercato (con apertura sostanziale)
Il RUP svolge un'indagine di mercato effettiva: avviso pubblicato su sito istituzionale, MEPA, eventuali albi di settore; raccolta di preventivi da almeno 5 operatori (per la procedura negoziata) o da operatori del mercato qualificato (per l'affidamento diretto). L'indagine va documentata: elenco operatori contattati, esiti, ragioni delle esclusioni.
Determinazione a contrarre motivata
La determinazione a contrarre (art. 17 D.Lgs. 36/2023) deve contenere: (a) identificazione del gestore uscente; (b) esiti dell'indagine di mercato; (c) scelta dell'operatore con motivazione qualificata; (d) in caso di re-invito o ri-affidamento del gestore uscente, motivazione analitica sulla deroga ex art. 49 c. 5.
Parere del Segretario o del Responsabile
Il Segretario Comunale presidia la legittimità procedurale ex art. 97 TUEL; il Responsabile del Servizio Finanziario verifica la copertura. Il parere su atti di affidamento sotto soglia con gestore uscente o re-invito deve essere analitico: il parere meramente standard espone il Segretario a profili di responsabilità in caso di contenzioso.
Pubblicazione e trasparenza
L'atto di affidamento è pubblicato sul profilo del committente e in Amministrazione Trasparente ex art. 29 D.Lgs. 36/2023 e art. 37 D.Lgs. 33/2013. La pubblicazione deve includere la motivazione qualificata in caso di re-invito o ri-affidamento del gestore uscente.
Conservazione documentale
Tutta la documentazione dell'indagine di mercato, della motivazione e del contraddittorio interno va conservata agli atti dell'ufficio per almeno 5 anni dalla conclusione del contratto. È il presidio essenziale contro i ricorsi giurisdizionali e contro l'azione contabile della Corte dei conti.
11. Decalogo operativo per il Segretario e il RUP
- Identificare sempre il gestore uscente prima dell'avvio della nuova procedura, anche se l'affidamento precedente era stato condotto da altro Responsabile o in altra annualità.
- Valutare l'identità settoriale in senso ampio: la rotazione opera anche con corrispondenza solo parziale delle prestazioni.
- Adottare un regolamento interno o linee guida ex art. 49 c. 4 che articolino il principio in modo coerente con la struttura dell'ente.
- Non considerare la manifestazione di interesse come «assoluzione automatica» della rotazione: serve la reale apertura al mercato (Cons. Stato n. 4897/2025).
- Pubblicare avvisi ampi e accessibili: non limitare la consultazione ad albi propri o a operatori già conosciuti; usare MEPA, registri specialistici, camere di commercio, ordini professionali.
- Consultare almeno 5 operatori nelle procedure negoziate sotto soglia; per i casi di mercato ristretto, motivare con istruttoria documentata l'insufficienza del numero.
- Motivare analiticamente la deroga ex art. 49 c. 5: caratteristiche del mercato, del servizio, prestazione di particolare soddisfazione con KPI quantificati, ragioni di esclusione degli altri operatori.
- Conservare l'istruttoria: elenco operatori contattati, esiti, ragioni della scelta, comparazione delle offerte, tutto agli atti dell'ufficio.
- Esprimere parere analitico (non standard): il parere del Segretario su atti con gestore uscente o re-invito deve dare conto della motivazione della deroga.
- Pubblicare in Amministrazione Trasparente ex art. 29 D.Lgs. 36/2023 e art. 37 D.Lgs. 33/2013, includendo la motivazione qualificata: la trasparenza è il presidio essenziale contro contestazioni.
Conclusioni
Il principio di rotazione è una regola di concorrenza sostanziale, non un mero adempimento formale. La giurisprudenza — culminata nella Cons. Stato Sez. III n. 4897/2025 e ribadita dalla recente rassegna del 18-19 giugno 2026 (cfr. rassegna 19 giugno 2026) — ha consolidato un orientamento rigoroso: non basta la formalità della manifestazione di interesse per legittimare il re-invito o il ri-affidamento del gestore uscente; serve la reale apertura al mercato, una motivazione qualificata e una documentazione analitica. Per il Segretario Comunale e per il RUP la materia richiede cura del dettaglio in fase istruttoria, rigore argomentativo nella determinazione a contrarre, presidio della trasparenza in Amministrazione Trasparente. La conformità al principio di rotazione non è solo questione di legittimità: è anche presidio di buona amministrazione e di parità di trattamento degli operatori economici del territorio, in coerenza con i principi del risultato (art. 1) e della fiducia (art. 2) del nuovo Codice.
🔗 Fonti commento
Per un'analisi sintetica della Cons. Stato Sez. III n. 4897 del 5 giugno 2025 sul rapporto tra manifestazione di interesse e principio di rotazione si veda «Principio di rotazione: la manifestazione di interesse non salva l'affidamento diretto», pubblicato il 18 giugno 2026 sull'Associazione Segretari Comunali e Provinciali Vighenzi — segretaricomunalivighenzi.it. L'articolo evidenzia il caso concreto del servizio veterinario h24 (riaffidamento del gestore uscente già contraente dal 2022) e i principi affermati dal Consiglio di Stato sulla necessità di «reale apertura al mercato» e sulla identità anche parziale delle prestazioni che attiva la rotazione.
Per una ricostruzione sistematica e completa del principio di rotazione — distinzione contraente uscente vs operatori meramente invitati, suddivisione in fasce di importo, deroghe ammesse (discrezionale ex art. 49 c. 4 + procedure aperte + soglia minima € 5.000), partecipazione in RTI come strumento di flessibilità — si veda Luigi Fadda, «Il principio di rotazione», pubblicato il 16 luglio 2024 su luigifadda.it — luigifadda.it/principio-di-rotazione. L'autore richiama in particolare numerose pronunce di Cons. Stato (Sez. V nn. 6160/2019, 3943/2019, 1524/2019, 2292/2021, 2182/2020, 2079/2018, 532/2023; Sez. VI nn. 3755/2019, 4125/2017), TAR (Calabria RC 649/2023, Toscana I 1667/2021) e i pareri ANAC (Funz Cons n. 50/2023 e n. 58/2023) coordinati con le Linee Guida ANAC n. 4.
Le considerazioni qui riportate sono rielaborate in chiave applicativa per gli enti locali del Comparto Funzioni Locali.
Fonti di riferimento. Quadro normativo: Costituzione, artt. 41, 97, 117; D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici), in particolare artt. 1 (principio del risultato), 2 (principio della fiducia), 3 (principio di accesso al mercato), 17 (determinazione a contrarre), 29 (trasparenza e accesso), art. 49 (principio di rotazione), art. 50 (affidamenti sotto soglia), art. 76 (procedura negoziata senza bando), art. 120 (proroga tecnica); Allegato II.1 al D.Lgs. 36/2023 (disciplina degli affidamenti sotto soglia); D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, art. 36 (disciplina previgente); D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), artt. 97, 107, 192; D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33, art. 37 (trasparenza degli appalti). Giurisprudenza: Consiglio di Stato, Sezione III, sentenza n. 4897 del 5 giugno 2025 (manifestazione di interesse non salva l'affidamento diretto al gestore uscente; identità anche parziale delle prestazioni; reale apertura al mercato; almeno 5 operatori o motivazione qualificata sull'insufficienza); TAR Puglia, Lecce (annullamento dell'aggiudicazione in primo grado nel caso citato); Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza n. 3999 del 24 maggio 2021 (la RDO aperta integra l'ipotesi di deroga al principio di rotazione: quando l'amministrazione procede attraverso avviso pubblico aperto a tutti, la ratio del principio — prevenzione del consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente — viene meno); TAR Sardegna, Sezione I, sentenza n. 891 del 17 dicembre 2019 (la RDO su MEPA costituisce «procedura aperta al mercato» idonea a integrare la deroga ex art. 49 c. 5); Cons. Stato Sez. V nn. 6160/2019, 3943/2019, 1524/2019, 5854/2017, 2292/2021, 2182/2020, 2079/2018, 532/2023, 8030/2020 e Sez. VI nn. 3755/2019, 4125/2017 (orientamenti consolidati sulla rotazione: distinzione tra contraente uscente e operatori meramente invitati, «salto del turno» nei due affidamenti consecutivi, esiguità delle deroghe ammesse, partecipazione in RTI come strumento di flessibilità che non integra violazione del principio); TAR Calabria, Reggio Calabria, n. 649 del 31 luglio 2023; TAR Toscana Sez. I n. 1667/2021; orientamenti consolidati di Cons. Stato e ANAC sulla necessità di motivazione qualificata per la deroga; pronunce del TAR sulla illegittimità dell'inclusione del gestore uscente tra gli invitati senza motivazione analitica. Prassi: ANAC Linee Guida n. 4 sugli affidamenti di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria (deliberazione 26 ottobre 2016, aggiornate il 1° marzo 2018): la rotazione «non si applica laddove l'affidamento avvenga tramite procedure ordinarie o aperte al mercato»; ANAC pareri Funz Cons n. 50/2023 e n. 58/2023 (chiarimenti sull'applicazione del principio di rotazione e sui presupposti delle deroghe); bandi tipo MEPA; comunicati del Presidente ANAC sul principio di rotazione. Le considerazioni espresse hanno finalità divulgativa e non costituiscono parere professionale.