I servizi pubblici locali di rilevanza economica — trasporto pubblico locale, ciclo idrico integrato, igiene urbana, distribuzione del gas, illuminazione votiva, mense scolastiche con esternalizzazione, gestione di porti e mercati locali — costituiscono la spina dorsale dell'erogazione di prestazioni alla cittadinanza e, al tempo stesso, una delle aree a maggior complessità giuridica e finanziaria che il Segretario Comunale è chiamato a presidiare. Con il D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 — il «Testo Unico in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica» (TUSPL), attuativo della delega di cui all'art. 8 della L. 5 agosto 2022, n. 118 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021) — il legislatore ha finalmente riordinato in modo sistematico una materia attraversata, per oltre vent'anni, da stratificazioni normative, referendum abrogativi e interventi della Corte Costituzionale.
Il presente approfondimento ricostruisce sistematicamente il quadro del TUSPL — nozione di servizio, ciclo di vita (istituzione, affidamento, esecuzione, vigilanza), regime di motivazione anticipata, regolazione settoriale, obblighi di trasparenza, tariffe e Carta dei servizi — con uno sguardo costante alle implicazioni operative per il Comune e per il Segretario nella sua veste di RPCT e coordinatore dell'azione amministrativa ex art. 97 TUEL.
PARTE I — IL QUADRO NORMATIVO E LA TRAIETTORIA
1. Dalla L. 142/1990 al TUSPL: trent'anni di stratificazione
La traiettoria normativa dei SPL è uno dei più tormentati di tutto il diritto degli enti locali. La tabella ne ricostruisce i passaggi essenziali:
| Fonte | Anno | Innovazione |
|---|---|---|
| L. 8 giugno 1990, n. 142, art. 22 | 1990 | Prima disciplina organica delle forme di gestione dei SPL (azienda speciale, istituzione, società miste) |
| D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), artt. 112-114 | 2000 | Consolidazione nel Testo Unico Enti Locali (ora largamente superato per i SPL economici) |
| D.L. 25 settembre 2009, n. 135, art. 15 | 2009 | Tentativo di disciplina pro-concorrenziale; abrogato dal referendum del 12-13 giugno 2011 |
| Referendum 12-13 giugno 2011 | 2011 | Abrogazione dell'art. 23-bis DL 112/2008 e art. 154 c. 1 D.Lgs. 152/2006 (remunerazione del capitale investito nel SII) |
| D.L. 138/2011, art. 4 (sostitutivo) | 2011 | Reintroduzione di vincoli pro-concorrenziali; dichiarato incostituzionale da Corte cost. n. 199/2012 |
| D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (TUSP) | 2016 | Testo Unico società partecipate; principi generali su in house e società miste |
| L. 5 agosto 2022, n. 118, art. 8 (Legge concorrenza 2021) | 2022 | Delega per il riordino dei SPL |
| D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 (TUSPL) | 2022 | Testo Unico sui servizi pubblici locali di rilevanza economica |
| D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice contratti) | 2023 | Disciplina degli affidamenti, comprese le concessioni di servizi |
2. L'ambito di applicazione del TUSPL
Il D.Lgs. 201/2022 si applica a tutti i servizi di interesse economico generale a rete e non a rete di competenza degli enti locali. Restano esclusi:
- i servizi a carattere non economico (assenza di mercato per la prestazione);
- i servizi disciplinati da normative speciali integralmente sostitutive (ad esempio: il servizio idrico integrato per la parte governata dal D.Lgs. 152/2006);
- la distribuzione di gas naturale per i profili disciplinati dal D.Lgs. 164/2000 e dal D.M. 226/2011;
- il servizio farmaceutico comunale (disciplina speciale L. 475/1968).
Per i settori sottoposti a regolazione settoriale (ART per il TPL, ARERA per rifiuti e idrico, AGCOM per la comunicazione), il TUSPL integra e non sostituisce le normative di settore. Il rapporto è di complementarità funzionale: il TUSPL fissa i principi e gli adempimenti procedurali a carico dell'ente, le autorità settoriali presidiano la regolazione tecnica e tariffaria.
PARTE II — LA NOZIONE DI SERVIZIO DI INTERESSE ECONOMICO GENERALE
3. SIEG: la matrice europea e l'art. 2 TUSPL
La nozione di servizio di interesse economico generale (SIEG) non è italiana ma europea: deriva dall'art. 14 TFUE e dal Protocollo n. 26 ai Trattati. L'art. 2, c. 1, lett. b) TUSPL recepisce la definizione comunitaria: un SIEG è un'attività economica che le autorità pubbliche assoggettano a specifici obblighi di servizio pubblico in considerazione di un interesse generale.
I tre elementi qualificanti:
- attività economica: produzione e scambio di beni/servizi a fronte di un corrispettivo, anche solo parziale;
- obblighi di servizio pubblico: imposti dall'autorità per garantire universalità, continuità, qualità, accessibilità;
- interesse generale: la prestazione risponde a un bisogno collettivo che, lasciato al puro mercato, non sarebbe soddisfatto adeguatamente (market failure o ragioni di equità sociale).
4. L'art. 5 TUSPL: principi generali
L'art. 5 fissa i principi generali che governano l'intera materia:
- universalità, accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione;
- qualità e sicurezza dei servizi;
- economicità ed efficienza dell'erogazione;
- contendibilità del mercato e libertà di stabilimento;
- tutela dell'ambiente e uso efficiente delle risorse;
- partecipazione e tutela degli utenti, anche attraverso la Carta dei servizi.
🆕 4-bis. La lettura dottrinale a tre anni dalla riforma: il contributo di Harald Bonura sulla «rilevanza economica»
A tre anni dall'entrata in vigore del TUSPL, è apparso sulla Rivista di Diritto ed Economia dei Comuni (Quaderno n. 1) un contributo di particolare profondità di Harald Bonura — uno dei massimi esperti italiani di servizi pubblici locali, autore di una pluridecennale e citatissima produzione scientifica sul tema. Il saggio («Brevi riflessioni su alcune questioni definitorie alla luce della nuova disciplina generale in materia di servizi pubblici locali a tre anni dalla riforma del 2022: in particolare, l'"interesse economico" o "rilevanza economica" dei servizi») è frutto della relazione svolta a Siracusa il 4 ottobre 2025 nell'ambito del Corso di formazione su «Ottemperanza ed esecuzione negli enti locali» organizzato dall'Ufficio Studi e Formazione della Giustizia Amministrativa con la collaborazione dell'Unione Nazionale Segretari Comunali e Provinciali.
Il contributo costituisce una mappa interpretativa preziosa per il Segretario chiamato ad applicare il TUSPL. Bonura osserva che il riordino è parte del pacchetto di «riforme abilitanti» del PNRR e che il principale obiettivo del Piano in materia era proprio il «chiarimento del concetto di servizio pubblico», accanto al ricorso più responsabile all'in-house e all'introduzione del principio di proporzionalità della durata.
I due meriti definitori del TUSPL secondo Bonura
(a) L'assorbimento dell'«omologia» SPL economico ↔ SIEG (art. 2 c. 1 lett. c e d TUSPL)
Il TUSPL utilizza, in via integralmente equivalente, le espressioni «servizio pubblico locale di rilevanza economica» e «servizio di interesse economico generale di livello locale». Si completa così la «penetrazione» nell'ordinamento interno dei principi UE in materia (TFUE artt. 14 e 106), nel solco della Corte cost. n. 325/2010 che già aveva riconosciuto il contenuto omologo delle due nozioni (riprendendo la sent. n. 272/2004). Per i Comuni il messaggio è chiaro: la nozione interna non sopravvive in alternativa a quella UE; le scelte di gestione devono essere lette nella griglia dei principi eurounitari di concorrenza, libertà di stabilimento e tutela dei consumatori.
(b) La definizione netta dei servizi a rete: 5 settori tassativi
I servizi a rete ex art. 2 TUSPL sono caratterizzati da due elementi cumulativi: (i) strutturale (organizzazione della produzione tramite reti o collegamenti funzionali); (ii) ordinamentale (sottoposizione a regolazione di un'autorità indipendente). Sulla base di questi due requisiti, i servizi a rete sono attualmente cinque: servizio idrico integrato; ciclo integrato dei rifiuti; trasporto pubblico locale; distribuzione del gas naturale; distribuzione dell'energia elettrica. Per i servizi a rete non opera il tetto quinquennale dell'in-house ex art. 19 c. 1 TUSPL (cfr. § 8.1 sui dati NeoPA: la durata media in-house dei rifiuti è infatti più alta proprio per questo motivo).
Cosa è (e cosa NON è) la «rilevanza economica» — il decalogo Bonura/Corte cost. 325/2010
Bonura ricostruisce — sulla scia della Corte costituzionale — il carattere oggettivo della nozione di rilevanza economica, ribadendo che essa non è nella disponibilità dei singoli Stati membri (e a fortiori delle Regioni o degli enti locali). Conseguenze pratiche di altissimo rilievo per il Segretario:
| Profilo | Rilievo per la qualificazione del SPL come «di rilevanza economica» |
|---|---|
| Natura del soggetto gestore (profit/no profit) | IRRILEVANTE: la nozione di impresa eurounitaria abbraccia qualsiasi entità che eserciti un'attività economica, a prescindere dallo status giuridico (CGUE consolidata) |
| Carattere remunerativo dell'attività | IRRILEVANTE: basta la capacità (astratta o potenziale) di svolgere l'attività in equilibrio economico, anche con supporto pubblico (Corte cost. n. 26/2011: «coessenziale alla nozione di "rilevanza" economica del servizio è la copertura dei costi, non già la remunerazione del capitale») |
| Fonte dei ricavi (utenti vs contributi pubblici) | IRRILEVANTE: il «corrispettivo» citato dall'art. 2 TUSPL va inteso in senso atecnico, comprensivo di ogni «entrata» direttamente destinata a compensare i costi (contributi pubblici inclusi) |
| Mercato (esistente vs in fieri) | IRRILEVANTE: la rilevanza economica c'è anche per servizi «ancora da organizzare e da immettere in un mercato non ancora esistente, ma che abbia effettive possibilità di aprirsi» |
Il punto cieco della riforma: la mancata definizione di «servizi strumentali»
Bonura segnala con preoccupazione un'asimmetria della disciplina: il TUSPL definisce il SPL di rilevanza economica e quello a rete, ma non definisce i «servizi strumentali» (categoria residuale di rilievo operativo). Conseguenze pratiche:
- Affidamento in-house: a seconda della qualificazione (SPL economico vs prestazione strumentale) si applica l'art. 17 TUSPL (motivazione anticipata e aggravata) oppure l'art. 7 c. 2 D.Lgs. 36/2023 (regime del Codice contratti). Disciplina differente;
- Ricognizione periodica ex art. 30 TUSPL: l'AGCM, in sede di esame delle relazioni annuali, ha già più volte censurato Comuni per la mancata inclusione tra i SPL economici di attività (es. manutenzione verde, manutenzione strade) classificate dall'ente come strumentali. Il rischio di un disallineamento qualificatorio non è teorico ma concretamente sanzionabile;
- Il DDL Concorrenza 2025 (cfr. § 8.2) introduce sanzioni ANAC fino a € 500.000 proprio per la mancata adozione/pubblicazione della ricognizione: il Segretario non può permettersi disallineamenti qualificatori sui confini del SPL economico.
PARTE III — IL CICLO DI VITA DEL SERVIZIO
5. L'istituzione del servizio (art. 6 TUSPL)
La fase istitutiva è il primo atto: con deliberazione consiliare l'ente assume tra le proprie competenze l'erogazione del servizio, definendone:
- l'oggetto e l'ambito territoriale;
- i contenuti del livello minimo essenziale di prestazioni;
- gli obiettivi di qualità;
- gli indicatori di efficacia ed efficienza.
La competenza ad istituire il servizio spetta al Consiglio Comunale ex art. 42, c. 2, lett. e) TUEL. La delibera di istituzione è atto autonomo rispetto a quello di scelta della forma di gestione e precede quest'ultimo logicamente e cronologicamente.
6. La scelta della forma di gestione (artt. 14 e 17 TUSPL)
Il TUSPL conferma la tradizionale tripartizione delle forme di gestione:
| Forma | Caratteristiche | Riferimento |
|---|---|---|
| Affidamento a terzi tramite gara | Procedura ad evidenza pubblica ex D.Lgs. 36/2023 — concessione di servizi o appalto | Forma di principio |
| Società mista pubblico-privata | Socio privato scelto con gara a doppio oggetto (selezione del partner + affidamento del servizio) | Art. 17 D.Lgs. 175/2016 |
| Affidamento in house providing | Società interamente pubblica con i requisiti del «controllo analogo», «attività prevalente», assenza di partecipazione privata | Art. 17 TUSPL + art. 16 D.Lgs. 175/2016 |
L'art. 14 TUSPL: la motivazione anticipata e l'analisi di mercato
L'innovazione di metodo più significativa del TUSPL è il regime della motivazione anticipata ex art. 14: prima di scegliere la forma di gestione, l'ente deve effettuare una «analisi del mercato» che metta a confronto le diverse opzioni e ne valuti i benefici per gli utenti, anche in termini di:
- obiettivi di universalità, qualità, sicurezza, accessibilità del servizio;
- economicità della gestione;
- obiettivi di investimento e di efficienza;
- concorrenza e contendibilità del mercato.
L'analisi di mercato si conclude con una relazione che illustra le ragioni della scelta. La motivazione deve essere analitica: una scelta non motivata adeguatamente è annullabile dal giudice amministrativo e — per il caso dell'in house — è oggetto di particolare scrutinio.
Il regime aggravato dell'in house (art. 17 TUSPL)
L'affidamento in house subisce un regime di motivazione aggravata: l'ente deve dimostrare le ragioni del mancato ricorso al mercato e i benefici per la collettività della scelta di autoproduzione, con specifico riferimento a:
- economicità della gestione;
- qualità del servizio;
- investimenti programmati;
- tariffe applicate agli utenti.
Si tratta della cristallizzazione di un principio ormai consolidato in giurisprudenza eurounitaria (CGUE) e nazionale (CdS, ad. plen. n. 17/2011), già parzialmente recepito dall'art. 192 c. 2 del previgente Codice degli appalti del 2016.
PARTE IV — TRASPARENZA E PUBBLICITÀ
7. Gli obblighi di pubblicazione (artt. 28-31 TUSPL)
Il TUSPL impone obblighi di pubblicità penetranti, con effetti diretti sull'efficacia degli atti. La relazione ex art. 14 e tutta la documentazione istruttoria devono essere pubblicate:
- nel sito istituzionale dell'ente, sezione «Amministrazione Trasparente»;
- nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) gestita da ANAC;
- per gli affidamenti in house, sull'Elenco ANAC degli enti aggiudicatori in house (art. 192 c. 1 D.Lgs. 50/2016, oggi superato dal sistema dell'art. 7 D.Lgs. 36/2023).
8. L'osservatorio nazionale dei SPL
L'art. 32 TUSPL istituisce presso il MEF un Osservatorio nazionale dei SPL che raccoglie i dati su affidamenti, contratti di servizio, regolazione tariffaria, qualità del servizio. La trasmissione dei dati è obbligatoria. L'Osservatorio è funzionale al monitoraggio macroeconomico e alla benchmarking inter-istituzionale.
🆕 8.1 La fotografia dei SPL al 31 agosto 2025: l'analisi NeoPA dal Portale Trasparenza ANAC
A oltre due anni e mezzo dall'entrata in vigore del TUSPL, è disponibile una prima fotografia empirica del fenomeno SPL grazie ai dati pubblicati sul portale Trasparenza SPL dell'ANAC (tspl.anticorruzione.it), attivato a febbraio 2023 in attuazione dell'art. 31 TUSPL. La Fondazione NeoPA (Fabrizio Robbiano e Aurora Este) ha pubblicato il 12 settembre 2025 un'analisi rielaborativa del campione disponibile al 31 agosto 2025 (2.430 affidamenti), che restituisce ai Comuni un utile benchmark per orientare le proprie scelte di organizzazione e regolazione.
Le 11 tipologie di SPL più diffuse nel campione ANAC (2.430 affidamenti)
| Pos. | Tipologia di servizio | N. affidamenti | Incidenza |
|---|---|---|---|
| 1 | Rifiuti | 439 | 18,1% |
| 2 | Ristorazione scolastica | 246 | 10,1% |
| 3 | Trasporto scolastico | 225 | 9,3% |
| 4 | Impianti sportivi | 222 | 9,1% |
| 5 | Servizi cimiteriali | 217 | 8,9% |
| 6 | Asili nido | 131 | 5,4% |
| 7 | Trasporto pubblico locale | 124 | 5,1% |
| 8 | Parcheggi | 91 | 3,7% |
| 9 | Manutenzione del verde pubblico | 69 | 2,8% |
| 10 | Farmacie comunali | 66 | 2,7% |
| 11 | Illuminazione pubblica | 62 | 2,6% |
Fonte: ANAC, banca dati Trasparenza SPL — Rielaborazione NeoPA (12/9/2025).
Complessivamente, NeoPA ha censito 77 tipologie di SPL (25 predefinite dal portale ANAC + 52 personalizzate dagli enti). Il dato evidenzia una marcata eterogeneità del campo applicativo del TUSPL e — soprattutto — una difficoltà ricorrente dei Comuni nel mappare in modo completo tutti i SPL effettivamente erogati: passaggio decisivo per la corretta applicazione del Testo Unico (cfr. § 7 «Ricognizione periodica»).
Le modalità di gestione: la fotografia dei 2.430 affidamenti
Sul versante delle modalità di gestione ex art. 14 TUSPL, l'analisi NeoPA mostra una distribuzione percentuale particolarmente interessante. Quasi la metà dei servizi (49%) è affidato tramite gara; un terzo (34%) ricorre all'in house providing; il 13% è affidato senza gara; le gestioni in economia e le società miste sono rispettivamente al 3% e all'1%:
| Modalità di gestione | N. affidamenti | Incidenza % |
|---|---|---|
| Affidamenti a terzi con procedure di gara | 1.188 | 49% |
| Affidamenti a società in house | 821 | 34% |
| Affidamenti senza procedure di gara | 318 | 13% |
| Gestioni in economia | 78 | 3% |
| Affidamenti a società miste | 23 | 1% |
Il dato è interessante anche per la lettura disaggregata per tipologia di servizio: il servizio rifiuti presenta la massima quota di in house (≈ 75%), in linea con la consolidata tradizione delle aziende multi-utility; la ristorazione scolastica, il trasporto scolastico e gli asili nido vedono la prevalenza assoluta della gara (oltre i 2/3 degli affidamenti), per ragioni di flessibilità organizzativa e di apertura al mercato; il trasporto pubblico locale mostra la più alta quota di affidamenti senza gara (riconducibili a tratte specifiche di importo contenuto); i parcheggi vedono nella gestione in house la modalità prevalente (≈ 50%), in coerenza con la necessità di un presidio diretto del territorio; le farmacie comunali sono l'unico settore in cui le società miste raggiungono l'incidenza maggiore tra tutte le tipologie censite.
La durata media degli affidamenti: il punto sull'art. 19 TUSPL
Dal punto di vista della durata, l'art. 19 TUSPL fissa il principio per cui la durata dell'affidamento è proporzionata all'entità e alla durata degli investimenti, e per le società in house di servizi non a rete non può superare i 5 anni (salvo motivazione rafforzata). Il dato empirico restituito da NeoPA mostra una durata media complessiva di 6,4 anni, con forte differenziazione per tipologia:
| Tipologia di servizio | Durata media (anni) |
|---|---|
| Farmacie comunali | 14,8 |
| Illuminazione pubblica | 11,2 |
| Impianti sportivi | 9,6 |
| Rifiuti | 8,9 |
| Servizi cimiteriali | 6,3 |
| Trasporto pubblico locale | 6,2 |
| Parcheggi | 5,5 |
| Manutenzione verde | 4,5 |
| Ristorazione scolastica | 3,8 |
| Asili nido | 3,7 |
| Trasporto scolastico | 2,8 |
| Media complessiva | 6,4 |
Per modalità di affidamento, la durata media è la seguente: società miste 15,7 anni; gestioni in economia 10,5 anni; in house 8,0 anni; gara 5,5 anni; senza gara 4,1 anni. NeoPA segnala correttamente che il dato medio degli in house (8 anni) eccede il tetto quinquennale dell'art. 19 c. 1, ma il superamento è giustificato da: (i) affidamenti pregressi all'entrata in vigore del TUSPL; (ii) servizi a rete (in primis i rifiuti) non soggetti al tetto dei 5 anni.
- Verificare la mappatura interna dei propri SPL — confrontandola con le 77 tipologie NeoPA, per intercettare servizi finora non qualificati come SPL ma potenzialmente soggetti al TUSPL;
- Confrontare le proprie modalità di gestione con il dato di mercato: se il Comune ha tutti gli affidamenti in house ma il benchmark è 34%, andrà rivisto il caso d'uso (e viceversa: 100% gara può significare sotto-utilizzo del partenariato);
- Confrontare la durata degli affidamenti con i tetti normativi e con la media di settore: durate anomale (sia in eccesso che in difetto) richiedono motivazione rafforzata.
L'approfondimento integrale di NeoPA (Robbiano-Este) — 15 pagine con grafici, tabelle e prospetti per ciascuna tipologia di servizio:
⬇ Approfondimento NeoPA n. 08/2025 — Tipologie e gestione SPL (.pdf, 15 pp.)🆕 8.2 La riforma in vigore: la Legge n. 190 del 18 dicembre 2025 («Legge Concorrenza 2025») e le sanzioni ANAC
Sul fronte normativo, la Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2025 è stata definitivamente approvata come L. 18 dicembre 2025, n. 190, dopo il percorso parlamentare analizzato dal Dossier n. 513/1 del Servizio Studi della Camera dei deputati (Dipartimento Attività Produttive, 3 novembre 2025) — sul DDL A.C. 2682/XIX. Il provvedimento — adottato in attuazione dell'art. 47 L. 99/2009 e in coerenza con le scadenze del PNRR (target 31/12/2025) e con le segnalazioni dell'AGCM — interviene in particolare sul sistema delle verifiche gestionali dei servizi pubblici locali, rafforzando la responsabilità degli enti affidanti.
I principali interventi del DDL Concorrenza 2025 sui SPL
(1) Verifiche gestionali rafforzate (art. 1 c. 1): vengono introdotti parametri obiettivi per identificare andamenti insoddisfacenti della gestione (qualità del servizio, equilibrio economico-finanziario del gestore, esecuzione del contratto di servizio); in presenza di scostamenti negativi, l'ente affidante deve adottare un piano per intraprendere misure correttive entro tre mesi; sull'efficacia delle misure vigila l'AGCM, che presenta una relazione annuale al Parlamento. L'atto di indirizzo e il piano vanno trasmessi all'ANAC e pubblicati sul portale Trasparenza SPL.
(2) Sanzioni ANAC per inadempienze (art. 1 c. 2): per la mancata adozione/pubblicazione della ricognizione periodica dei servizi pubblici locali ex art. 30 TUSPL, ANAC potrà applicare una sanzione amministrativa pecuniaria da € 5.000 a € 500.000. È previsto un meccanismo di integrazione/regolarizzazione entro 30 giorni.
(3) Trasporto pubblico regionale (art. 1 cc. 4-7): estensione degli obblighi istruttori ai servizi ferroviari e su gomma; le Regioni dovranno trasmettere annualmente entro il 31 maggio i calendari dei bandi; ART adotterà linee guida entro il 31 dicembre 2026.
(4) Infrastrutture di ricarica elettrica (art. 1 c. 3): i Comuni dovranno strutturare le procedure di affidamento per garantire pluralità di soggetti attivi, con priorità ai gestori che detengano meno del 40% delle infrastrutture già installate sul territorio comunale.
(5) Sanità privata accreditata (art. 1 c. 12): criteri comuni per gli accordi contrattuali con le strutture private accreditate, con procedure distinte tra rinnovi e primi accordi.
- Mancata predisposizione della relazione annuale di ricognizione SPL ex art. 30 TUSPL (obbligo già vigente, ma non sanzionato prima della L. 190/2025);
- Mancata adozione dell'atto di indirizzo dell'ente locale titolare sulle gestioni inefficienti (novità introdotta a partire dal 2026);
- Mancata pubblicazione della relazione di ricognizione SPL sul sito internet istituzionale dell'ente affidante.
Il Dossier n. 513/1 della Camera è strumento di lettura prezioso anche per altri profili (estensione degli obblighi istruttori al TPL, infrastrutture di ricarica, sanità accreditata, trasferimento tecnologico, professioni regolamentate). Si rinvia al link in calce per la consultazione integrale.
🆕 8.3 I casi critici 2024-2025: pareri AGCM e giurisprudenza sulla qualificazione SPL/servizi strumentali
Il quadro applicativo del TUSPL si è progressivamente arricchito di pareri AGCM e di pronunce della giurisprudenza amministrativa che hanno tracciato, caso per caso, i confini della rilevanza economica e della distinzione tra SPL e servizi strumentali. Di seguito una ricognizione dei principali pareri AGCM 2024-2025 e delle pronunce più rilevanti per gli enti locali nel percorso di qualificazione del servizio e di scelta del modello gestionale.
I pareri AGCM 2024-2025: la posizione dell'Autorità
| Parere | Oggetto e principio affermato |
|---|---|
| AS2030 del 18/7/2024 | Distinzione tra servizi a rilevanza economica e servizi sociali (privi di tale rilevanza): la natura economica dipende dalla potenzialità del servizio di essere remunerativo sul mercato. La distinzione è dinamica: gli enti locali devono fare una valutazione caso per caso basata sulla redditività potenziale e sulla capacità del mercato di soddisfare i bisogni della collettività. |
| AS2070/2025 | Motivazione rafforzata per l'in-house: l'AGCM censura le motivazioni standardizzate o puramente formali (uso meccanico delle matrici SWOT, richiamo generico all'assenza di utile). La convenienza dell'affidamento diretto non può fondarsi sul solo equilibrio di bilancio, ma deve essere supportata da un PEF asseverato che dimostri l'efficienza rispetto alle alternative concorrenziali, con confronto rispetto ad altre aree territoriali e ad eventuali pregresse gestioni in house. Inoltre, ha qualificato il servizio di manutenzione del verde pubblico (e del verde attrezzato) come SPL di rilevanza economica, non come servizio strumentale, con applicazione degli artt. 14 e 17 TUSPL e obbligo motivazionale rafforzato. Stessa qualifica al servizio turistico locale. |
| AS2078/2025 | La gestione di un porto turistico può configurarsi come SPL di rilevanza economica: figura complessa nella quale la concessione del bene pubblico è servente alla prestazione di un servizio pubblico locale di rilevanza economica. |
| AS2091/2025 | Sulla presenza di corrispettivo o tariffa come indicatore della natura economica: in linea con la giurisprudenza eurounitaria costante, ai fini della qualificazione non occorre che il prestatore ottenga un utile, né rileva chi retribuisca il servizio (utente finale o ente pubblico tramite contributi/canone). |
I casi critici della giurisprudenza 2025
🚫 TAR Marche, sent. n. 230/2025 — Annullamento affidamento in-house del servizio rifiuti per motivazione carente
Il giudice ha annullato un affidamento in-house per la gestione dei rifiuti perché la relazione istruttoria ex art. 14 TUSPL «si limitava a valorizzare l'esperienza del gestore uscente senza un confronto sostanziale e analitico con i modelli di mercato», evidenziando come la mancanza di un supporto documentale su sinergie operative ed effetti occupazionali renda illegittima la scelta organizzativa. La pronuncia è un monito chiaro: la relazione ex art. 14 è il fulcro della legittimità dell'azione amministrativa, non un adempimento formale.
🪦 Servizi cimiteriali: pubblico vs privato — Corte conti Emilia-Romagna n. 155/2025; Cons. Stato V n. 2268/2025; TAR Lombardia Milano IV n. 136/2023
La Corte dei conti Sezione regionale di controllo Emilia-Romagna, n. 155 del 17/11/2025 ha precisato la distinzione fondamentale: «mentre i servizi cimiteriali (gestione e custodia del cimitero che è bene demaniale, nonché inumazione, esumazione, tumulazione ed estumulazione) costituiscono un servizio pubblico che fa capo al Comune, il servizio funebre, pur assoggettato alla normativa di settore, è un'attività privata, di carattere imprenditoriale». Conseguenza: per il servizio funebre (compreso il trasporto) opera la libertà di scelta del concessionario. Linea confermata da Cons. Stato V n. 2268 del 19/3/2025 e da TAR Lombardia Milano sez. IV n. 136 del 12/1/2023.
💰 TAR Veneto sez. I, sent. n. 1556 del 15/9/2025 — Riscossione del Canone Unico Patrimoniale = servizio strumentale
Il servizio di riscossione (anche coattiva) del Canone Unico Patrimoniale è qualificato come servizio strumentale, perché l'attività in cui si concretizza «non è diretta a soddisfare in via immediata le esigenze della collettività, bensì è rivolta esclusivamente a favore dell'amministrazione», finalizzata a recuperare risorse per le funzioni istituzionali. Il TAR Veneto richiama anche la competenza dell'organo consiliare per la scelta del modello macro-organizzativo (art. 42 c. 2 lett. e) e i) TUEL): la scelta del modello ha effetti pluriennali che richiedono il passaggio in Consiglio.
📜 Cons. Stato V n. 852 del 28/1/2021 — La formula classica della «rilevanza economica»
Pronuncia ancora pienamente attuale: «la redditività di un servizio (e, in particolare, della gestione di un impianto sportivo) deve essere apprezzata caso per caso, con riferimento alla soluzione organizzativa prescelta dall'ente locale per soddisfare gli interessi della collettività, alle specifiche modalità della gestione, ai relativi costi ed oneri di manutenzione, alla struttura tariffaria (libera od imposta) per l'utenza». Coniuga il criterio relativistico della giurisprudenza con la lettura del TUSPL: il giudizio sulla rilevanza economica si fa sulla base del modello concretamente scelto, non astrattamente.
La distinzione SPL ↔ servizi strumentali — un riepilogo operativo
- SPL di rilevanza economica: il beneficio si rivolge a un'utenza diffusa sul territorio, che corrisponde — anche indirettamente — un prezzo per il servizio. Si applica il D.Lgs. 201/2022 (con artt. 14 e 17). Esempio chiave: la manutenzione del verde pubblico (lettura del Min. Ambiente dal 2015, recepita dall'AGCM AS2070/2025).
- Servizio strumentale: il beneficio si ritrae solo nei confronti dell'Ente, che riversa al soggetto affidatario il corrispettivo per i servizi prestati. NON si applica il TUSPL; si applica la disciplina del Codice contratti (art. 7 c. 2 D.Lgs. 36/2023). Esempio chiave: la riscossione del CUP (TAR Veneto I n. 1556/2025).
Su queste pagine il Prof. Tiziano Barbiero (uno dei docenti più seguiti del NeoPA e formatore di rilievo nazionale sulla materia SPL) propone un approccio metodologico ricorrente: in assenza di una qualificazione normativa espressa, l'ente locale deve sviluppare una serie di valutazioni di contesto per determinare la qualificazione effettiva del servizio in chiave di rilevanza economica o meno. Tale analisi può condurre alla qualificazione differenziata dello stesso servizio in Comuni diversi, sulla base delle condizioni concrete di sviluppo e di organizzazione: lo stesso servizio (es. refezione scolastica gestita in forma associata mediante istituzione, cfr. Cons. Stato V n. 6529/2010 oggetto del § 4-bis sopra) può essere qualificato come SPL in un contesto e come privo di rilevanza economica in un altro.
PARTE V — IL CONTRATTO DI SERVIZIO
9. L'art. 24 TUSPL: la struttura del contratto
Il contratto di servizio è il principale strumento di governo del rapporto tra ente affidante e gestore. L'art. 24 TUSPL ne fissa i contenuti minimi obbligatori:
- obblighi di servizio pubblico, livelli qualitativi e quantitativi, parametri di efficacia;
- durata, condizioni di rinegoziazione, cause di risoluzione;
- regime tariffario, equilibrio economico-finanziario, eventuali compensazioni;
- obblighi di investimento, programma degli investimenti, fonti di finanziamento;
- obblighi di rendicontazione e trasmissione dei dati;
- sistema di penali e premialità;
- obblighi di trasparenza e Carta dei servizi;
- regolazione del subentro a fine concessione.
10. Carta dei servizi e tutela degli utenti
La Carta dei servizi — già obbligatoria ex art. 2, c. 461, L. 244/2007 — è confermata e potenziata dal TUSPL. Deve contenere:
- standard qualitativi e quantitativi minimi della prestazione;
- modalità di reclamo e termini di risposta;
- indennizzi automatici in caso di mancato rispetto degli standard;
- strumenti di partecipazione e ascolto degli utenti;
- modalità di accesso ai dati di performance.
PARTE VI — REGOLAZIONE SETTORIALE
11. ART, ARERA, AGCOM: la rete delle autorità
Il TUSPL si innesta su un sistema di regolazione settoriale già consolidato:
| Autorità | Settori di competenza | Atti principali |
|---|---|---|
| ART — Autorità di Regolazione dei Trasporti | Trasporto pubblico locale, ferrovie, autostrade, porti, aeroporti | Delibere su accesso alle infrastrutture, schemi di bandi-tipo, tariffe |
| ARERA — Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente | Energia elettrica e gas, servizio idrico integrato, rifiuti | MTI per il SII, MTR per i rifiuti, regolazione tariffaria |
| AGCOM — Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni | Comunicazioni elettroniche, servizi postali, settore audiovisivo | Regolazione tariffaria, qualità del servizio universale |
12. ART e Trasporto Pubblico Locale
Per il settore del TPL — di centrale rilevanza per i Comuni — la regolazione ART si articola in:
- schemi di bandi-tipo per le gare di affidamento (delibera n. 154/2019 e successivi aggiornamenti);
- misure regolatorie sul calcolo del corrispettivo, sui costi standard, sulla ripartizione del rischio;
- obblighi di pubblicazione di dati sull'esecuzione del contratto, sulla qualità erogata e percepita;
- poteri sanzionatori a carico delle stazioni appaltanti per inadempimento degli obblighi regolatori.
La Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2022 (L. 214/2023) ha ulteriormente rafforzato il ruolo dell'ART nei processi di affidamento del TPL, prevedendo l'obbligo per gli enti affidanti di adeguarsi agli schemi-tipo dell'Autorità a meno di motivazione contraria.
13. ARERA: rifiuti e servizio idrico integrato
Per i due settori a maggior impatto comunale:
- servizio idrico integrato: ARERA fissa il Metodo Tariffario Idrico (MTI-3 vigente per il quinquennio 2024-2029); la TARSU/TARI nel settore idrico è oggi sostituita dalla tariffa MTI;
- ciclo dei rifiuti: il Metodo Tariffario Rifiuti (MTR-2) regola i corrispettivi del servizio integrato di gestione (TARI corrispettiva); ARERA presidia la qualità del servizio tramite il TQRIF (Testo Unico Qualità Rifiuti) — delibera 15/2022/R/Rif e successivi aggiornamenti.
PARTE VII — IMPLICAZIONI ORGANIZZATIVE PER IL COMUNE
14. Il ruolo del Segretario nel ciclo di vita del servizio
Il Segretario Comunale presidia il ciclo dei SPL su molteplici versanti:
- come consulente giuridico: nella fase istitutiva e di scelta della forma di gestione, presidia la coerenza con il TUSPL e con la regolazione settoriale;
- come rogante: in sede di stipula del contratto di servizio, verifica la sussistenza degli adempimenti pubblicitari (art. 31 TUSPL) — la cui mancanza preclude la stipula;
- come RPCT: la materia dei SPL è ad alta esposizione corruttiva (mappa nel PIAO ex L. 190/2012); l'analisi di mercato ex art. 14 deve essere documentata anche ai fini anticorruzione (cfr. il nostro approfondimento sul sistema integrato PIAO 2026-2028);
- come responsabile dei controlli interni: il controllo successivo di regolarità ex art. 147-bis TUEL deve verificare a campione gli affidamenti di SPL;
- come custode della legalità: presidia la qualità della motivazione, la coerenza tra istituzione, scelta della forma e contratto.
15. Mappatura del rischio nel PIAO
La gestione dei SPL va mappata nella sezione anticorruzione del PIAO come processo a rischio elevato con almeno questi indicatori:
- presenza/assenza dell'analisi di mercato ex art. 14;
- completezza delle pubblicazioni ex artt. 28-31;
- tempestività e qualità del contratto di servizio (art. 24);
- presenza della Carta dei servizi;
- raccordo con la regolazione settoriale (ART/ARERA);
- monitoraggio degli indicatori di qualità e tempestività dei reclami.
16. Strumenti collaborativi: ANCI, IFEL e Osservatori
Gli enti — specie i piccoli Comuni — possono e devono avvalersi del supporto delle strutture associative:
- ANCI: webinar formativi, modelli di delibere e contratti, supporto tecnico-giuridico;
- IFEL: studi quantitativi sui SPL, analisi di benchmarking, supporto economico-finanziario;
- Osservatorio nazionale dei SPL (MEF): banca dati di confronto;
- Centrali di committenza: per la gestione delle gare di servizi complessi.
PARTE VIII — DECALOGO OPERATIVO
17. Decalogo per il Segretario Comunale
- Distinguere con chiarezza, all'avvio di ogni procedimento, se il servizio è di rilevanza economica (TUSPL) o non economica (disciplina TUEL): la qualificazione condiziona tutto l'iter;
- Istituire il servizio con delibera consiliare ex art. 6 TUSPL, identificando il livello minimo essenziale di prestazioni;
- Costruire l'analisi di mercato ex art. 14 con metodo: confronto tra le diverse forme di gestione, indicatori quantitativi, motivazione analitica della scelta;
- Aggravare la motivazione nei casi di affidamento in house (art. 17 TUSPL): dimostrare le ragioni del mancato ricorso al mercato e i benefici per la collettività;
- Pubblicare integralmente la relazione e gli atti istruttori prima della stipula: la mancata pubblicazione preclude la stipula del contratto (art. 31);
- Redigere il contratto di servizio con tutti i contenuti minimi dell'art. 24 (obblighi, durata, tariffe, investimenti, penali, Carta dei servizi);
- Adottare e aggiornare la Carta dei servizi con standard, modalità di reclamo, indennizzi automatici;
- Allinearsi agli schemi-tipo delle autorità di regolazione di settore (ART per il TPL, ARERA per idrico e rifiuti) e motivare le eventuali deroghe;
- Trasmettere i dati all'Osservatorio nazionale ex art. 32 TUSPL e ai sistemi BDNCP/ANAC;
- Mappare i SPL nel PIAO come processo a rischio elevato e includere indicatori di monitoraggio nel ciclo della performance.
Conclusioni
Il D.Lgs. 201/2022 riordina, dopo decenni di stratificazione, una materia centrale per l'erogazione di servizi alla cittadinanza. Per il Segretario Comunale, padroneggiare il TUSPL significa presidiare lo strumento principale con cui un Comune traduce le proprie scelte politiche in prestazioni effettive ai cittadini: trasporto, acqua, rifiuti, illuminazione, mercati, mense scolastiche, farmacie. La materia è tecnicamente complessa — si interseca con il Codice dei contratti, con il TUSP delle società pubbliche, con la regolazione settoriale di autorità indipendenti — ma è anche, e soprattutto, una materia di alta politica amministrativa: la qualità dei servizi pubblici locali è il metro con cui i cittadini misurano la qualità della propria amministrazione.
Il regime della motivazione anticipata (art. 14), della motivazione aggravata per l'in house (art. 17) e della pubblicazione preclusiva (art. 31) impone una cultura amministrativa di rigore documentale e di trasparenza sostanziale. Chi sa costruire bene la relazione ex art. 14, il contratto ex art. 24 e la Carta dei servizi — e li sa rispettare nell'esecuzione — costruisce non solo un atto formalmente ineccepibile ma una infrastruttura di fiducia tra istituzione e cittadini. Per il Segretario Comunale, è la traduzione concreta del principio di buon andamento dell'art. 97 della Costituzione.
Fonti di riferimento: Costituzione, artt. 41, 43, 97, 117 (riparto di competenze), 118 (sussidiarietà); TFUE, artt. 14 e 106; Protocollo n. 26 ai Trattati sui servizi di interesse generale; Direttive UE 2014/23 (concessioni), 2014/24 (settori ordinari), 2014/25 (settori speciali); D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 (Testo Unico dei Servizi Pubblici Locali di rilevanza economica — TUSPL), in particolare artt. 2 (definizioni), 5 (principi generali), 6 (istituzione del servizio), 14 (analisi di mercato e motivazione anticipata), 17 (affidamento in house e motivazione aggravata), 24 (contratto di servizio), 28-31 (obblighi di trasparenza e pubblicità; preclusione alla stipula), 32 (Osservatorio nazionale); L. 5 agosto 2022, n. 118 (legge concorrenza 2021), art. 8 (delega); L. 30 dicembre 2023, n. 214 (legge concorrenza 2022); D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (TUSP), in particolare artt. 4, 5, 16, 17; D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice contratti pubblici); D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), artt. 42, 112-114, 147-bis; D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice ambiente — servizio idrico integrato); D.Lgs. 23 maggio 2000, n. 164 (distribuzione gas); L. 14 novembre 1995, n. 481 (autorità di regolazione); L. 22 dicembre 2011, n. 214, art. 37 (istituzione ART); D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (trasparenza); L. 6 novembre 2012, n. 190 (anticorruzione); L. 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, c. 461 (Carta dei servizi); D.L. 9 giugno 2021, n. 80, art. 6 (PIAO), conv. L. 113/2021. Atti di regolazione: ART, delibere su schemi di bandi-tipo TPL (n. 154/2019 e successivi); ARERA, Metodo Tariffario Idrico MTI-3 (2024-2029), Metodo Tariffario Rifiuti MTR-2, TQRIF (delibera 15/2022/R/Rif); AGCOM, regolamenti sul servizio universale postale; ANAC, Linee guida sulle concessioni di servizi e sugli affidamenti in house. Decreti attuativi MIMIT per i SPL non a rete: Decreto direttoriale 31 agosto 2023 (linee guida per la redazione del piano economico-finanziario e indici di qualità del servizio, in attuazione degli artt. 7 c. 1 e 8 c. 1 D.Lgs. 201/2022); Decreto direttoriale 16 maggio 2025 (Allegato 1 — schema di bando tipo; Allegato 2 — schema di contratto tipo, in attuazione dell'art. 8 c. 1 D.Lgs. 201/2022). Giurisprudenza: Corte cost. n. 199/2012 (incostituzionalità DL 138/2011 art. 4); Corte cost. n. 325/2010; CdS, Ad. Plen. n. 17/2011 (in house e oneri motivazionali); CGUE, sent. Teckal C-107/98 (criterio del controllo analogo); CGUE Stadt Halle C-26/03 (incompatibilità in house e partecipazione privata); CdS V, n. 3097/2024 e n. 6543/2024 (applicazioni TUSPL); TAR Lazio, sez. II, n. 4827/2024 (motivazione anticipata ex art. 14). Studi e contributi dottrinali: Harald Bonura — uno dei massimi esperti italiani di servizi pubblici locali — «Brevi riflessioni su alcune questioni definitorie alla luce della nuova disciplina generale in materia di servizi pubblici locali a tre anni dalla riforma del 2022: in particolare, l'"interesse economico" o "rilevanza economica" dei servizi», in Rivista di Diritto ed Economia dei Comuni — Quaderno n. 1 (traccia della relazione svolta a Siracusa il 4 ottobre 2025 nell'ambito del Corso di formazione su «Ottemperanza ed esecuzione negli enti locali, tra scelte amministrative e poteri del giudice» organizzato dall'Ufficio Studi e Formazione della Giustizia Amministrativa con la collaborazione dell'Unione Nazionale Segretari Comunali e Provinciali). Si segnalano inoltre del medesimo Autore: «La qualificazione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica», in Giornale dir. amm., 5/2010; «I servizi pubblici locali privi di rilevanza economica e la potestà organizzatoria degli enti locali», in Giornale dir. amm., 4/2013; «I servizi pubblici locali dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 199/2012», in AA.VV., Guida normativa - Agenda dei Comuni 2013 (Caparrini, Bologna). Fabrizio Robbiano e Aurora Este, «Quali sono e come vengono gestiti i servizi pubblici locali? Analisi e risultanze della banca dati ANAC al 31 agosto 2025», Approfondimento NeoPA n. 08/2025 (12 settembre 2025) — rielaborazione del campione di 2.430 affidamenti censiti sul portale «Trasparenza SPL» dell'ANAC con prospetti per le 11 tipologie più diffuse, le 5 modalità di gestione e la durata media degli affidamenti per servizio e per modalità (neopa.it); Portale ANAC Trasparenza SPL: tspl.anticorruzione.it. Dossier parlamentari: Camera dei deputati — Servizio Studi, Dipartimento Attività Produttive, Dossier n. 513/1 del 3 novembre 2025, «Legge annuale per il mercato e la concorrenza per il 2025 — A.C. 2682/XIX» (analisi del DDL poi divenuto L. 18 dicembre 2025, n. 190, con focus sulle nuove verifiche gestionali rafforzate, sulle sanzioni ANAC € 5.000-500.000 per inottemperanza ai tre obblighi sanzionabili — relazione di ricognizione SPL ex art. 30 TUSPL, atto di indirizzo sulle gestioni inefficienti, pubblicazione sul sito istituzionale — sull'estensione degli obblighi istruttori al TPL ferroviario e su gomma, sulle infrastrutture di ricarica elettrica e sull'accreditamento sanitario; cita il dato ANAC del 58% di inottemperanza nazionale, con punte del 64% al Sud) — disponibile su documenti.camera.it. Pareri AGCM 2024-2025: AS2030 del 18/7/2024 (distinzione SPL economici/servizi sociali); AS2070/2025 (motivazione rafforzata in house, manutenzione verde pubblico e servizio turistico = SPL); AS2078/2025 (gestione porto turistico); AS2091/2025 (corrispettivo come indicatore). Giurisprudenza 2025 sui casi critici: TAR Marche n. 230/2025 (annullamento affidamento in-house rifiuti per motivazione carente); Corte conti Sez. controllo Emilia-Romagna n. 155 del 17/11/2025 (servizi cimiteriali pubblici vs servizio funebre privato); Cons. Stato V n. 2268 del 19/3/2025; TAR Lombardia Milano sez. IV n. 136 del 12/1/2023; TAR Veneto sez. I n. 1556 del 15/9/2025 (riscossione CUP come servizio strumentale e competenza dell'organo consiliare ex art. 42 c. 2 lett. e) e i) TUEL); Cons. Stato V n. 852 del 28/1/2021 (criterio relativistico classico sulla rilevanza economica). Dottrina e formazione: contributi del Prof. Tiziano Barbiero (NeoPA), uno dei formatori più autorevoli a livello nazionale in materia di SPL, su quadro classificatorio, percorso di qualificazione e rilevanza economica. Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere professionale.