La disciplina dei servizi pubblici locali è stata, negli ultimi trentacinque anni, una delle più tormentate dell'ordinamento amministrativo italiano. La sua storia attraversa cinque legislature, tre referendum, due pronunce di incostituzionalità rilevanti, una decina di interventi legislativi maggiori e un costante dialogo — non sempre lineare — tra ordinamento nazionale e ordinamento europeo. Il presente approfondimento ricostruisce questo percorso, dalla L. 142/1990 al D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 (Testo Unico SPL), con un'attenzione specifica alla distinzione tra servizi a rilevanza economica e servizi privi di rilevanza economica: una distinzione apparentemente tecnica ma che — come si vedrà — ha conseguenze rilevantissime sulla competenza legislativa (statale vs regionale), sulle modalità di gestione ammissibili e sul perimetro applicabile delle regole concorrenziali europee.
1. La nozione di servizio pubblico locale: cornice costituzionale e matrice europea
1.1 La cornice costituzionale
La Costituzione non definisce il servizio pubblico locale, ma ne presuppone l'esistenza in più disposizioni:
- art. 5: principio autonomistico e promozione delle autonomie locali;
- art. 41: libertà di iniziativa economica privata, che non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale;
- art. 43: possibilità che la legge riservi a comunità di lavoratori o di utenti, o trasferisca allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori, determinate imprese che si riferiscano a servizi pubblici essenziali;
- art. 117 c. 2 lett. e): competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza;
- art. 118: principio di sussidiarietà verticale e orizzontale, differenziazione e adeguatezza.
La Corte costituzionale, sentenza n. 325/2010 ha chiarito che la disciplina dei servizi pubblici locali si colloca nell'incrocio tra tutela della concorrenza (statale esclusiva) e funzioni amministrative locali (di competenza regionale residuale): la prima prevale ogniqualvolta l'attività abbia rilevanza economica, la seconda è recuperata quando il servizio è organizzato in modo da non incidere sul mercato.
1.2 La matrice europea: dai SIEG alla Comunicazione 2001/C 17/04
Il punto di partenza è il diritto dell'Unione Europea. Il Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea conosce due nozioni distinte ma intrecciate:
- l'art. 106 TFUE (ex art. 86 TCE), che disciplina le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale (SIEG): a tali imprese si applicano le regole di concorrenza, salvo quando ne ostacolino l'adempimento della specifica missione;
- l'art. 14 TFUE (ex art. 16 TCE), introdotto dal Trattato di Amsterdam e modificato dal Trattato di Lisbona, che riconosce il ruolo centrale dei SIEG nei valori comuni dell'Unione e nella promozione della coesione sociale e territoriale;
- il Protocollo n. 26 allegato al TFUE, che riconosce il ruolo essenziale e l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare i SIEG.
La Commissione europea, con la Comunicazione 2001/C 17/04 «I servizi d'interesse generale in Europa», ha consolidato la nozione operativa di SIEG, individuando quattro principi cardine:
📌 I quattro principi della Comunicazione 2001/C 17/04
- Neutralità rispetto al regime di proprietà: le regole concorrenziali si applicano sia alle imprese pubbliche sia alle imprese private;
- Libertà degli Stati membri di definire i servizi d'interesse generale, salvo il controllo di eventuali casi di errore manifesto;
- Proporzionalità: le restrizioni alla concorrenza e le limitazioni della libertà del mercato non devono eccedere quanto necessario per il successo della missione di interesse generale;
- Trasparenza: definizione e modalità di adempimento delle missioni di servizio pubblico devono essere chiare e verificabili.
La Comunicazione distingue ulteriormente tra servizi d'interesse generale (categoria ampia, comprendente sia attività di mercato sia attività non di mercato considerate di interesse generale dalle autorità pubbliche) e servizi d'interesse economico generale (categoria più ristretta, identificata dal Trattato come oggetto delle regole concorrenziali). La differenza è funzionale, non ontologica: «ciò che importa, per l'ordinamento europeo, è se un'attività debba essere o meno assoggettata alle regole — e alle relative eccezioni "tipizzate" — in materia di concorrenza».
2. La distinzione tra servizi a rilevanza economica e privi di rilevanza economica
2.1 Perché la distinzione è centrale
Nel nostro ordinamento, la qualificazione di un servizio come a rilevanza economica o priva di rilevanza economica determina conseguenze decisive su tre piani:
| Profilo | SPL a rilevanza economica | SPL privi di rilevanza economica |
|---|---|---|
| Competenza legislativa | Statale esclusiva (art. 117 c. 2 lett. e) Cost. — tutela della concorrenza) | Regionale residuale (art. 117 c. 4 Cost.) e potestà regolamentare degli enti locali |
| Quadro normativo principale | D.Lgs. 201/2022 (TUSPL) + discipline settoriali (idrico, rifiuti, TPL) | Disciplina regionale + regolamenti comunali; art. 113-bis TUEL (poi abrogato; oggi residuano i principi) |
| Modalità di gestione | Gara, società mista (gara «doppio oggetto»), in-house con motivazione aggravata (art. 17 TUSPL) | Istituzione, azienda speciale, gestione in economia, convenzioni, concessione, affidamento a soggetti del Terzo Settore |
| Disciplina UE | Piena applicazione delle regole su concorrenza, aiuti di Stato, appalti, concessioni | Applicazione attenuata; aiuti di Stato non applicabili a finanziamenti che non incidono sul mercato |
| Regolazione tariffaria | Full cost recovery: i ricavi tariffari devono coprire integralmente i costi, inclusa una ragionevole remunerazione del capitale (art. 117 TUEL) | Modello «di copertura sociale»: tariffe inferiori al costo, integrazione con risorse pubbliche, possibilità di gratuità |
2.2 Catalogo esemplificativo: settori e qualificazione
La giurisprudenza e la prassi hanno consolidato — con margini di flessibilità che vedremo nel paragrafo 2.5 — un catalogo orientativo dei principali servizi pubblici locali:
| Settore | Qualificazione | Fonte normativa principale |
|---|---|---|
| Servizio idrico integrato | Rilevanza economica | D.Lgs. 152/2006, Parte III; regolazione ARERA (MTI) |
| Gestione integrata dei rifiuti urbani | Rilevanza economica | D.Lgs. 152/2006, Parte IV; regolazione ARERA (MTR) |
| Trasporto pubblico locale | Rilevanza economica | Reg. (CE) 1370/2007; D.Lgs. 422/1997; regolazione ART |
| Distribuzione gas naturale ed energia elettrica | Rilevanza economica | D.Lgs. 164/2000; D.Lgs. 79/1999; regolazione ARERA |
| Farmacie comunali | Rilevanza economica (di norma) | L. 475/1968; L. 362/1991 |
| Illuminazione pubblica | Tendenzialmente non economica (se gratuita per l'utenza) | Discrezionalità organizzativa dell'ente locale |
| Servizi cimiteriali (lampade votive — concessioni) | Aree con/senza rilevanza economica a seconda della concreta modulazione | D.P.R. 285/1990; Regolamento comunale di polizia mortuaria |
| Servizi cimiteriali (illuminazione votiva con tariffa) | Rilevanza economica | Regolamento comunale |
| Scuolabus e trasporto scolastico | Tendenzialmente non economica (servizio integrativo del diritto allo studio) | L. 1859/1962; L.R. |
| Biblioteche e archivi comunali | Non economica | Codice beni culturali D.Lgs. 42/2004; L.R. |
| Impianti sportivi comunali | Variabile (rilevanza economica se gestione imprenditoriale; non economica se gestione associativa con tariffe simboliche) | L. 289/2002 art. 90; L.R. |
| Asili nido e servizi alla prima infanzia | Tendenzialmente non economica (in base alle modalità concrete di erogazione) | L. 1044/1971; L. 285/1997; L.R. |
| Servizi socio-assistenziali (anziani, disabili, fragili) | Tendenzialmente non economica (gestione integrata con il Terzo Settore — D.Lgs. 117/2017) | L. 328/2000; D.Lgs. 117/2017 |
| Musei comunali e attività culturali | Non economica | D.Lgs. 42/2004 |
2.3 La nozione europea di SIEG
La giurisprudenza della Corte di Giustizia UE ha definito l'attività economica come «qualsiasi attività che consista nell'offrire beni o servizi su un determinato mercato, anche solo potenziale» (CGUE, sent. 18 giugno 1998, C-35/96, Commissione c. Italia). La nozione è oggettiva: prescinde dalla natura giuridica del soggetto erogatore (pubblico o privato), dalla finalità di lucro e dall'origine pubblica o privata del finanziamento.
Sono economicamente rilevanti, dunque, tutte le prestazioni che possono essere oggetto di un'organizzazione in forma d'impresa, anche quando il corrispettivo è erogato dall'amministrazione e non direttamente dall'utenza (es. compensazioni di obbligo di servizio pubblico nei trasporti). Ciò spiega perché — secondo la Commissione europea — «la quasi totalità dei servizi prestati nel settore sociale deve essere ritenuta un'attività economica», salvo prova contraria fornita dall'autorità pubblica.
2.4 L'orientamento «oggettivo» della Corte costituzionale (sent. 325/2010)
📌 Corte costituzionale, sentenza n. 325/2010
«Per "interesse economico generale" si intende un interesse che attiene a prestazioni dirette a soddisfare i bisogni di una indifferenziata generalità di utenti e, al tempo stesso, si riferisce a prestazioni da rendere nell'esercizio di un'attività economica, cioè di una "qualsiasi attività che consista nell'offrire beni o servizi su un determinato mercato", anche potenziale e, quindi, secondo un metodo economico, finalizzato a raggiungere, entro un determinato lasso di tempo, quantomeno la copertura dei costi. Si tratta dunque di una nozione oggettiva di interesse economico, riferita alla possibilità di immettere una specifica attività nel mercato corrispondente, reale o potenziale.»
Per il giudice costituzionale, dunque, è sufficiente che un'attività sia idonea a essere immessa in un mercato (esistente o potenziale) per qualificarla come rilevante sul piano economico. Gli indici empirici (scopo lucrativo, assunzione del rischio d'impresa, incidenza del finanziamento pubblico) sono utili solo per accertare se un'attività già esistente sul mercato sia economica, ma non possono essere impiegati ex post per qualificare come «non economica» un'attività potenzialmente di mercato.
2.5 L'orientamento «relativistico» del Consiglio di Stato
Una parte della giurisprudenza amministrativa ha temperato l'orientamento oggettivo, segnalandone i rischi di overreach: applicare un criterio puramente «di mercato potenziale» significherebbe qualificare come economica anche un'attività in concreto svolta — e organizzata — in modo non remunerativo. Il Consiglio di Stato ha proposto un criterio relativistico:
La sintesi possibile è la seguente. Esistono settori in cui il legislatore statale ha già qualificato espressamente l'attività come a rilevanza economica, imponendo la regola del full cost recovery (servizio idrico integrato, gestione dei rifiuti, trasporto pubblico locale, distribuzione di gas ed energia elettrica). In tali casi non residua margine discrezionale per l'ente locale. Per gli altri settori — quelli in cui non vi è una qualificazione legislativa imperativa — l'ente locale può scegliere, con motivata delibera, se organizzare il servizio in modo economico o non economico, valutando la concreta sostenibilità del modello (servizio gratuito, tariffe simboliche, integrazione con il bilancio comunale).
3. Le compensazioni dei SIEG: la sentenza Altmark e il regime degli aiuti di Stato
Un nodo critico della disciplina europea riguarda il finanziamento pubblico dei SIEG. La Corte di Giustizia UE, sentenza 24 luglio 2003, causa C-280/00, Altmark Trans, ha stabilito che le compensazioni concesse dalle autorità pubbliche per la prestazione di un SIEG non costituiscono aiuti di Stato — e quindi non sono soggette all'obbligo di notifica preventiva alla Commissione — se ricorrono cumulativamente quattro condizioni:
📋 I quattro criteri Altmark
- 1) Obbligo di servizio pubblico chiaramente definito: l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti;
- 2) Parametri di compensazione preventivi, obiettivi e trasparenti: i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere stabiliti previamente, in modo obiettivo e trasparente;
- 3) Compensazione non eccedente il necessario: la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi dell'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi e di un margine di utile ragionevole;
- 4) Selezione del fornitore: quando il fornitore non è scelto mediante procedura di appalto pubblico, il livello della compensazione deve essere determinato sulla base dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente, avrebbe sostenuto.
La Commissione europea, con la Comunicazione sulla disciplina dell'Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, ha tradotto questi principi in regole operative per la valutazione di compatibilità. Per i Comuni italiani, il regime Altmark ha conseguenze concrete: le compensazioni di obbligo di servizio pubblico (es. integrazioni tariffarie nel TPL, contributi al gestore del servizio idrico) devono essere strutturate in modo conforme ai quattro criteri, pena la riqualificazione come aiuti di Stato non notificati con tutte le conseguenze in termini di recupero, sanzioni e responsabilità.
4. L'evoluzione storica della disciplina (1990-2022)
La storia della disciplina dei SPL può essere ricostruita attraverso otto tappe principali, ciascuna delle quali risponde a una specifica logica regolatoria.
| Anno | Norma | Contenuto sintetico |
|---|---|---|
| 1990 | L. 8 giugno 1990, n. 142 (art. 22) | Privatizzazione formale: introduzione del modello societario (s.p.a. con partecipazione pubblica) tra le forme di gestione. Si affianca alla gestione in economia, all'azienda speciale e all'istituzione |
| 2000 | D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) — artt. 112-114 originari | Codificazione del sistema: art. 112 (assunzione del servizio); art. 113 (forme di gestione del servizio); art. 113-bis (servizi privi di rilevanza economica); art. 114 (azienda speciale e istituzione) |
| 2001-2003 | L. 28 dicembre 2001, n. 448 (art. 35) e D.L. 269/2003 conv. L. 326/2003 | Riforma dell'art. 113 TUEL: obbligo di trasformazione delle aziende speciali in società di capitali; modelli di affidamento tipizzati (gara, società mista, in-house) |
| 2008 | D.L. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis (conv. L. 133/2008) | Riforma «Ronchi»: gara come regola; in-house come eccezione subordinata a parere AGCM; società miste con gara «doppio oggetto» |
| 2010 | D.P.R. 7 settembre 2010, n. 168 | Regolamento attuativo dell'art. 23-bis: misure di liberalizzazione, ATO, disciplina della distinzione tra reti e gestione |
| 2011 | Referendum popolare 12-13 giugno 2011 — abrogazione dell'art. 23-bis e D.L. 13 agosto 2011, n. 138, art. 4 (conv. L. 148/2011) | Abrogazione referendaria della riforma Ronchi (95,4% di SÌ); tentativo di reintroduzione legislativa con art. 4 DL 138/2011 |
| 2012 | Corte costituzionale, sentenza 20 luglio 2012, n. 199 | Dichiarazione di incostituzionalità integrale dell'art. 4 DL 138/2011 per violazione del divieto di reintroduzione della disciplina abrogata in via referendaria |
| 2014-2022 | Vuoto normativo organico + discipline settoriali (idrico ARERA, rifiuti ARERA, TPL ART) | Disciplina dei SPL affidata alla legislazione settoriale e ai principi UE; tentativi di riforma falliti (delega Madia 2014-2016) |
| 2022 | L. 5 agosto 2022, n. 118 (legge annuale concorrenza 2021) + D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 (Testo Unico SPL di rilevanza economica) | Approdo attuale: codificazione organica della disciplina dei SPL a rilevanza economica; principi di motivazione anticipata, analisi di mercato, contratto di servizio, trasparenza, regolazione settoriale |
4.1 Il periodo 1990-2000: la privatizzazione formale
Fino al 1990 i servizi pubblici locali erano gestiti prevalentemente in economia (con personale dell'ente) o tramite aziende speciali municipalizzate (organismi strumentali dell'ente locale). La L. 142/1990 ha introdotto il modello societario (società di capitali a partecipazione pubblica), avviando un percorso di privatizzazione formale: l'attività restava sostanzialmente pubblica, ma si vestiva di forme giuridiche privatistiche per beneficiare di maggiore agilità gestionale.
4.2 Il periodo 2000-2008: la tipizzazione dei modelli
Con il TUEL del 2000 e le successive riforme degli artt. 113 e 113-bis (operate dalla L. 448/2001 e dal D.L. 269/2003), si è codificato il principio della distinzione fra servizi a rilevanza economica e privi di rilevanza economica. Per i primi, l'art. 113 ammetteva tre modelli di affidamento: gara, società mista, in-house. Per i secondi, l'art. 113-bis lasciava margine all'autonoma scelta dell'ente locale (istituzione, azienda speciale, gestione in economia, convenzioni).
4.3 La riforma Ronchi (2008): la gara come regola
L'art. 23-bis del D.L. 112/2008, introdotto dal Ministro Ronchi, ha radicalmente invertito i modelli ammessi: la gara diveniva la modalità ordinaria; le società miste ammesse a condizione della «gara doppio oggetto»; l'in-house ammesso solo eccezionalmente, previo parere AGCM, in presenza di «peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, che non permettono un efficace e utile ricorso al mercato». Il D.P.R. 168/2010 ha attuato la disciplina, fissando limiti dimensionali, regole di trasparenza e ATO.
4.4 Il referendum del 2011 e la sentenza Corte cost. 199/2012
Il 12-13 giugno 2011 si è svolto il referendum abrogativo dell'art. 23-bis: il quesito n. 1 chiedeva l'abrogazione integrale della norma. Il SÌ ottenne il 95,35% dei voti, con quorum largamente superato. La volontà popolare era inequivocabile: rifiutare l'obbligo di privatizzazione delle modalità di gestione dei servizi pubblici locali, ripristinando la libertà degli enti locali di scegliere la modalità più adeguata.
Il legislatore, con il D.L. 138/2011, art. 4, tentò però di reintrodurre una disciplina sostanzialmente sovrapponibile a quella abrogata, prevedendo:
- obbligo di delibera quadro (con istruttoria sulla realizzabilità di una gestione concorrenziale del servizio) per l'attribuzione di diritti di esclusiva;
- parere obbligatorio dell'AGCM per gli enti con popolazione superiore a 10.000 abitanti;
- obbligo di liberalizzazione di tutte le attività economiche compatibilmente con le caratteristiche di universalità e accessibilità del servizio;
- conferma dei tre modelli di affidamento (gara, società mista, in-house) con tendenziale preferenza per la gara;
- limiti dimensionali e divieto di affidamenti in-house oltre certe soglie (200.000 euro/anno).
La Corte costituzionale, con la sentenza 20 luglio 2012, n. 199, dichiarò l'incostituzionalità integrale dell'art. 4 DL 138/2011 per violazione del divieto di reintroduzione della disciplina abrogata in via referendaria: la nuova norma riproduceva sostanzialmente lo stesso contenuto della disciplina abrogata, con limitatissime correzioni di facciata. La pronuncia rappresentò un punto fermo nel rapporto tra volontà popolare e potere legislativo.
4.5 Il vuoto normativo organico (2012-2022)
Per dieci anni — dal 2012 al 2022 — la materia dei SPL a rilevanza economica è rimasta priva di una disciplina organica nazionale: si è applicata la normativa europea (Reg. 1370/2007 per i trasporti, direttive sulle concessioni), le discipline settoriali (Codice dell'ambiente per idrico e rifiuti; D.Lgs. 422/1997 per il TPL; regolazione ARERA e ART) e — per gli ambiti residui — i principi generali elaborati dalla giurisprudenza. Il TUEL, depurato dell'art. 113-bis abrogato, è rimasto applicabile solo per gli aspetti generali della disciplina degli enti locali.
4.6 La svolta del 2022: la legge concorrenza 118/2022 e il TUSPL
La Legge 5 agosto 2022, n. 118 («legge annuale per la concorrenza 2021»), all'art. 8, ha conferito al Governo una delega per il riordino della materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Il D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 («Testo Unico SPL» o TUSPL) ha dato attuazione alla delega, codificando in modo organico:
- la nozione di SIEG di ambito locale (art. 2);
- l'istituzione e assunzione del servizio (artt. 10 e 11);
- le modalità di affidamento (gara, società mista, in-house) con regole di scelta motivata;
- la motivazione anticipata e l'analisi di mercato (art. 14);
- la motivazione aggravata per l'in-house (art. 17);
- il contratto di servizio (art. 24);
- gli obblighi di trasparenza con effetto preclusivo della stipula (artt. 28-31);
- l'Osservatorio nazionale dei SPL (art. 32).
Per la trattazione sistematica del nuovo Testo Unico, si rinvia all'approfondimento dedicato: I servizi pubblici locali di rilevanza economica: il Testo Unico D.Lgs. 201/2022 e gli adempimenti operativi del Comune.
4.7 L'attuazione regolatoria 2023-2025: i decreti direttoriali MIMIT
L'attuazione del TUSPL è stata completata — sul versante dei SPL non a rete di rilevanza economica, per i quali non opera un'autorità di regolazione di settore — da due decreti direttoriali del Ministero delle Imprese e del Made in Italy (MIMIT):
- Decreto direttoriale 31 agosto 2023 — linee guida per la redazione del piano economico-finanziario e indici di qualità del servizio, in attuazione degli artt. 7 c. 1 e 8 c. 1 D.Lgs. 201/2022;
- Decreto direttoriale 16 maggio 2025 — schema di bando tipo (Allegato 1) e schema di contratto tipo (Allegato 2) per l'affidamento, in attuazione dell'art. 8 c. 1 D.Lgs. 201/2022.
Insieme, i due provvedimenti forniscono ai Comuni — soprattutto a quelli di piccole e medie dimensioni — un pacchetto regolatorio integrato: il PEF e gli indici di qualità a monte; gli schemi tipo per bando e contratto a valle. I modelli non sono vincolanti, ma rappresentano un safe harbour documentale di particolare utilità in sede di controllo successivo della Corte dei conti. Il testo integrale dei decreti e gli allegati DOCX sono scaricabili dalla sezione Modulistica → SPL non a rete di questo sito.
5. Le forme di gestione attualmente ammesse
5.1 SPL a rilevanza economica: gara, società mista, in-house
Il TUSPL conferma — in linea con la giurisprudenza europea consolidata — i tre modelli di affidamento tradizionali:
5.1.1 Affidamento mediante gara
La gara (procedura aperta o ristretta a evidenza pubblica, oggi disciplinata dal D.Lgs. 36/2023) rappresenta il modello ordinario di affidamento dei SPL a rilevanza economica. Garantisce massima apertura concorrenziale, par condicio e trasparenza. La regola di chiusura è quella della gara salvo motivata deroga.
5.1.2 Affidamento a società a capitale misto pubblico-privato
Il modello della società mista richiede la «gara doppio oggetto», già richiesta dalla giurisprudenza interna ed europea e oggi codificata dal TUSPL: la procedura selettiva deve avere ad oggetto contestualmente (a) la scelta del socio privato e (b) l'affidamento del servizio. Sintesi delle sei condizioni di legittimità — consolidate dalla giurisprudenza:
📋 Le sei condizioni di legittimità dell'affidamento a società mista
- esistenza di una norma di legge che autorizzi tale modello;
- scelta del partner privato mediante gara;
- attività della società mista resa, in via prevalente, in favore dell'autorità pubblica costituente;
- gara unica per la scelta del partner e per l'affidamento del servizio, con servizio determinato in modo preciso;
- selezione dell'offerta sulla base della capacità di svolgere le prestazioni specifiche (non sulla mera solidità finanziaria);
- durata predeterminata del rapporto.
Il socio privato deve detenere una partecipazione non inferiore al 40% e svolgere effettivamente compiti operativi connessi alla gestione del servizio per l'intera durata del rapporto. Cruciale la disciplina contrattuale delle modalità di liquidazione del socio privato alla cessazione della gestione: la mancata previsione di criteri chiari ex ante espone l'ente a contenziosi e a impossibilità di rinnovare il modello.
5.1.3 Affidamento in-house providing
L'in-house, modello derogatorio rispetto alla regola della gara, ammette l'affidamento diretto a società partecipate a condizione che ricorrano cumulativamente i requisiti elaborati dalla giurisprudenza CGUE — a partire dalla pronuncia fondativa Teckal del 1999 — e oggi codificati nelle direttive UE 2014/23, 2014/24, 2014/25 e nel D.Lgs. 36/2023 (art. 7).
5.1.3.1 La sentenza fondativa: CGUE Teckal (C-107/98)
Il caso da cui nasce l'intero impianto dell'in-house è la sentenza della Corte di Giustizia UE, 18 novembre 1999, causa C-107/98, Teckal S.r.l. c. Comune di Viano e Azienda Gas-Acqua Consorziale di Reggio Emilia (AGAC). La controversia riguardava l'affidamento diretto del servizio di gestione del riscaldamento di taluni edifici comunali, da parte del Comune di Viano, all'AGAC — un consorzio di cui il Comune era socio — senza alcuna procedura di gara. La Teckal, impresa concorrente, contestò l'affidamento ritenendolo violativo delle direttive UE sugli appalti pubblici.
📌 CGUE, sent. 18 novembre 1999, C-107/98, Teckal — la massima fondativa
La direttiva sugli appalti pubblici (allora 92/50/CEE, oggi 2014/24/UE) si applica ogniqualvolta un'amministrazione aggiudicatrice stipuli un contratto a titolo oneroso con un soggetto da essa giuridicamente distinto. «Può avvenire diversamente solo nel caso in cui, nel contempo, l'ente locale eserciti sulla persona di cui trattasi un controllo analogo a quello da esso esercitato sui propri servizi e questa persona realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o con gli enti locali che la controllano».
La sentenza ha fissato i due requisiti cardine — il «test Teckal» — che da allora governano l'ammissibilità dell'in-house:
- il controllo analogo a quello esercitato dall'amministrazione sui propri uffici;
- la destinazione prevalente dell'attività della società in favore dell'ente o degli enti affidanti.
5.1.3.2 L'evoluzione del test Teckal: dalla giurisprudenza alle direttive
I due requisiti enunciati nella Teckal sono stati affinati dalla giurisprudenza successiva e infine codificati nelle direttive del 2014. Vale la pena ricostruire il filo evolutivo:
| Anno | Pronuncia / fonte | Apporto al test Teckal |
|---|---|---|
| 1999 | CGUE 18 novembre 1999, C-107/98, Teckal | Pronuncia fondativa: enunciazione dei due requisiti (controllo analogo + attività prevalente) come condizioni per la deroga al diritto UE degli appalti |
| 2005 | CGUE 11 gennaio 2005, C-26/03, Stadt Halle | Esclusione della partecipazione privata: la partecipazione, anche minoritaria, di un'impresa privata al capitale di una società partecipata da un'amministrazione aggiudicatrice esclude in ogni caso il controllo analogo |
| 2005 | CGUE 13 ottobre 2005, C-458/03, Parking Brixen | Criteri sostanziali del controllo analogo: la società affidataria non deve aver acquisito una «vocazione commerciale» tale da rendere precario il controllo dell'ente (es. ampliamento dell'oggetto sociale, apertura a nuovi capitali, espansione territoriale) |
| 2006 | CGUE 11 maggio 2006, C-340/04, Carbotermo | Quantificazione dell'«attività prevalente»: criterio sostanziale (la società deve essere essenzialmente al servizio dell'ente che la detiene) e introduzione di un parametro quantitativo che — con la codificazione successiva — sarà fissato all'80% del fatturato |
| 2007 | CGUE 19 aprile 2007, C-295/05, Asociaciòn de Empresas Forestales c. Tragsa | Conferma applicativa del test Teckal in una società di servizi forestali a controllo pubblico |
| 2014 | Direttive UE 2014/23 (concessioni), 2014/24 (settori ordinari), 2014/25 (settori speciali) | Codificazione del test Teckal: controllo analogo, attività prevalente quantificata all'80% del fatturato, assenza di partecipazione privata (salvo eccezioni tassative); introduzione delle figure dell'in-house orizzontale e dell'in-house congiunto |
| 2016/2023 | D.Lgs. 50/2016 (Codice contratti previgente) e D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, art. 7 (nuovo Codice) | Recepimento nazionale della disciplina UE; istituzione dell'elenco ANAC degli operatori in-house (presupposto di legittimità degli affidamenti) |
| 2022 | Art. 17 D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 (TUSPL) | Motivazione aggravata per l'in-house nei SPL: oltre ai requisiti Teckal, la scelta deve essere preceduta da analisi di convenienza economica e qualità del servizio rispetto alle alternative competitive, con confronto con benchmarks di settore |
5.1.3.3 I requisiti consolidati oggi
Il quadro complessivo, alla luce dell'evoluzione del test Teckal e della sua codificazione, può essere così sintetizzato:
- controllo analogo: l'autorità pubblica esercita sulla società un controllo simile a quello esercitato sui propri uffici. Presuppone la totalità della partecipazione pubblica e ulteriori strumenti di controllo gestionale ed economico (statuto che vieti l'alienazione delle quote a privati; limitazione dei poteri del CdA; controllo del bilancio, della qualità dell'amministrazione, poteri ispettivi; vincoli alla strategia aziendale);
- attività prevalente: almeno l'80% del fatturato della società è dedicato all'esecuzione dei compiti affidati dall'autorità controllante (criterio quantitativo introdotto dalle direttive 2014, sviluppando la Carbotermo);
- assenza di partecipazione privata (regola Stadt Halle), salvo le eccezioni previste dal diritto UE: partecipazioni non di controllo, non di blocco, derivanti da disposizioni nazionali in linea con i Trattati e che non esercitino influenza determinante sulla società;
- controllo analogo «congiunto» (codificato dalle direttive 2014): possibilità che il controllo sia esercitato in modo congiunto da una pluralità di amministrazioni aggiudicatrici, anche tramite organi collegiali.
Il TUSPL art. 17 impone — oltre ai requisiti Teckal — una motivazione aggravata: la scelta dell'in-house deve essere preceduta da una specifica analisi che dimostri la convenienza economica e la qualità del servizio rispetto alle alternative competitive, con confronto con benchmarks di settore.
5.2 SPL privi di rilevanza economica: i modelli classici
Per i SPL privi di rilevanza economica — la cui disciplina è oggi riconducibile ai principi residui del TUEL e alla legislazione regionale — restano ammissibili le forme classiche:
| Forma di gestione | Caratteristiche | Quando è opportuna |
|---|---|---|
| Gestione in economia | L'ente gestisce direttamente, con personale e mezzi propri | Servizi di piccole dimensioni, attività occasionali, attività residuali |
| Azienda speciale (art. 114 TUEL) | Ente strumentale dell'ente locale, dotato di personalità giuridica, autonomia imprenditoriale, statuto e bilancio propri | Servizi di dimensioni medio-grandi con esigenze di gestione manageriale ma natura non economica |
| Istituzione (art. 114 TUEL) | Organismo strumentale dell'ente, dotato di autonomia gestionale ma non di personalità giuridica | Servizi sociali, culturali, educativi senza vocazione di mercato |
| Convenzione (artt. 30 TUEL) | Accordo tra enti locali per la gestione associata di funzioni e servizi | Servizi sovracomunali (es. servizi sociali in Consorzio o Unione) |
| Coprogettazione e accreditamento | Modello di collaborazione con il Terzo Settore ex D.Lgs. 117/2017 (Codice del Terzo Settore) | Servizi sociali, attività culturali, attività di interesse generale |
| Concessione di servizio | Affidamento a soggetto terzo (anche privato) con remunerazione dall'utenza o dall'ente | Quando il servizio può essere reso da un operatore privato senza distorsioni di mercato (es. illuminazione votiva, lampade votive) |
6. Profili problematici e zone grigie
6.1 La «sussidiarietà selettiva» e la motivazione dell'ente locale
Il punto più delicato — e oggi ancora aperto — è quello della discrezionalità organizzativa dell'ente locale nella qualificazione di un servizio come economico o non economico. Tre regole operative dovrebbero guidare la scelta:
- quando il legislatore statale ha già qualificato l'attività come economica (rifiuti, idrico, TPL), nessun margine residua all'ente;
- quando il legislatore non si è espresso, l'ente locale può qualificare l'attività come non economica solo se l'organizzazione concreta del servizio non è in grado, neppure potenzialmente, di produrre una copertura dei costi con i ricavi;
- la qualificazione come non economica richiede una motivazione rinforzata nella delibera consiliare di istituzione o riorganizzazione del servizio, idonea a documentare le ragioni sociali, di accessibilità o di universalità che escludono la sostenibilità di un modello economico.
6.2 Aiuti di Stato e SPL non economici
I SPL non economici, in linea generale, non sono soggetti al regime degli aiuti di Stato. Tuttavia, anche per essi può porsi un problema di compatibilità con il diritto UE quando il finanziamento pubblico incida sui mercati transfrontalieri o quando l'organizzazione del servizio comporti effetti discriminatori verso operatori di altri Stati membri. Il tema è particolarmente delicato per i servizi socio-sanitari e per le attività culturali, dove la Commissione europea ha più volte ricordato — nonostante la prevalente «non economicità» — che la gestione in collaborazione con soggetti privati può ricadere parzialmente nel perimetro delle regole concorrenziali.
6.3 La separazione tra rete e gestione
Per alcuni SPL «a rete» (idrico, gas, energia elettrica, TPL su ferro), la disciplina europea e nazionale impone la separazione tra la proprietà/gestione delle reti e l'erogazione del servizio. Le reti restano di proprietà pubblica indisponibile (o di società interamente pubbliche); il servizio può essere affidato — separatamente — anche a operatori privati selezionati con gara. Questa logica era già contenuta nell'art. 4 c. 19-27 del DL 138/2011 (poi caducato) ed è ribadita dalle discipline settoriali vigenti.
6.4 Ambiti territoriali ottimali (ATO)
Per i SPL a rete (idrico, rifiuti, gas) la disciplina degli Ambiti Territoriali Ottimali, introdotta in modo organico dall'art. 3-bis del DL 138/2011 (norma sopravvissuta alla pronuncia di incostituzionalità del 2012 e oggi richiamata dal TUSPL), prevede che le Regioni organizzino lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, di norma non inferiori al territorio provinciale, tali da consentire economie di scala e di differenziazione. La governance d'ambito è affidata agli Enti di Governo dell'Ambito (EGA), cui spetta l'affidamento del servizio, la regolazione locale, la vigilanza sull'esecuzione.
7. Profili operativi per il Segretario Comunale
Per il Segretario Comunale — figura di sintesi tra direzione amministrativa, presidio della legalità e coordinamento organizzativo — la materia dei SPL impone alcuni snodi operativi precisi.
7.1 La qualificazione del servizio
La prima domanda da porsi, di fronte a un servizio nuovo o a una riorganizzazione di un servizio esistente, è la sua qualificazione come economico o non economico. Da essa dipende il quadro normativo applicabile (TUSPL o disciplina residuale), le modalità di gestione ammesse, gli obblighi di trasparenza, la regolazione tariffaria. Il Segretario è chiamato a presidiare il processo di qualificazione, garantendo che la scelta sia motivata, documentata e coerente con i principi europei e con la giurisprudenza nazionale.
7.2 L'istruttoria sulla forma di gestione
Per i SPL a rilevanza economica, il Segretario presidia la conformità procedurale del processo di scelta della forma di gestione previsto dal TUSPL: motivazione anticipata, analisi di mercato (art. 14), valutazione di benchmarks (art. 17 per l'in-house), contratto di servizio (art. 24), trasparenza (artt. 28-31). Per i SPL non economici, il Segretario verifica la coerenza tra le modalità prescelte (istituzione, azienda speciale, coprogettazione, ecc.) e la natura dell'attività.
7.3 Il presidio della legalità contabile
Tema spesso sottovalutato: la corretta qualificazione del servizio incide sulla contabilizzazione dei flussi economici e sulla compatibilità con il diritto UE degli aiuti di Stato. Un SPL a rilevanza economica organizzato in modo «non economico» (sussidi non parametrati ad Altmark) espone l'ente a recupero degli aiuti illegittimi. Specularmente, un servizio non economico organizzato in forma di società di mercato espone a inutili oneri concorrenziali. Il coordinamento con il Responsabile finanziario e con il Revisore è essenziale.
7.4 La trasparenza e la rendicontazione
Il TUSPL impone obblighi di trasparenza con effetto preclusivo della stipula del contratto di servizio (artt. 28-31): la pubblicazione di delibere, atti di gara, contratti, dati di esecuzione è condizione di legittimità del rapporto. Il Segretario, in qualità di RPCT, presidia la conformità alla disciplina della trasparenza ex D.Lgs. 33/2013 e alle previsioni speciali del TUSPL.
8. Decalogo operativo
Qualificare il servizio: economico o non economico?
Verifica preliminare con due test: (a) il legislatore ha qualificato l'attività? In affermativa, applicare quel regime; (b) in assenza, il servizio organizzato dall'ente può raggiungere almeno la copertura dei costi con i ricavi (anche tariffari)? Se sì, è economico; se no, è non economico.
Documentare la qualificazione con motivazione rinforzata
La delibera di istituzione o riorganizzazione deve dare conto delle ragioni sociali, di accessibilità o di universalità che giustificano la scelta. La motivazione tutela l'ente da censure giurisdizionali e da rilievi di Corte conti.
Per i SPL economici: applicare integralmente il TUSPL
D.Lgs. 201/2022: istituzione del servizio (art. 11), scelta della forma di gestione con motivazione anticipata e analisi di mercato (art. 14), motivazione aggravata per l'in-house (art. 17), contratto di servizio (art. 24), trasparenza con effetto preclusivo (artt. 28-31). Coordinarsi con la regolazione settoriale (ARERA, ART).
Per i SPL non economici: selezionare la forma di gestione coerente
Istituzione, azienda speciale, gestione in economia, convenzione, coprogettazione con il Terzo Settore ex D.Lgs. 117/2017. Documentare la scelta con apposita istruttoria.
Verificare la conformità Altmark delle compensazioni
Per i SPL economici con compensazione pubblica (TPL, idrico in alcune fattispecie): i quattro criteri Altmark devono essere documentati nel contratto di servizio. Diversamente, rischio di riqualificazione come aiuti di Stato non notificati.
Coordinarsi con la disciplina degli ATO per i servizi a rete
Idrico, rifiuti, gas: gli affidamenti competono all'Ente di Governo dell'Ambito (EGA). Il Comune, in qualità di socio dell'EGA, partecipa alle decisioni ma non ha competenza diretta su affidamento e regolazione.
Curare la separazione tra rete e gestione
Le reti restano di proprietà pubblica indisponibile (o di società interamente pubbliche). Il servizio può essere affidato — separatamente — a operatori selezionati con gara. Evitare commistioni che pregiudichino la concorrenza.
Strutturare il contratto di servizio con cura
Obblighi di servizio pubblico chiari; KPI di qualità e quantità; meccanismi di adeguamento tariffario; clausole di liquidazione del rapporto alla cessazione; carta dei servizi. Il contratto è il presidio di tutela degli utenti e di gestione del rapporto col gestore.
Pubblicare gli atti nell'Osservatorio nazionale e in Amministrazione Trasparente
Obbligo TUSPL (art. 32) di alimentazione dell'Osservatorio nazionale + obblighi ordinari ex D.Lgs. 33/2013. Il Segretario in qualità di RPCT presidia l'adempimento. La mancata pubblicazione comporta effetto preclusivo della stipula del contratto.
Aggiornamento normativo e formazione continua
La disciplina dei SPL è in continua evoluzione: regolazione ARERA (MTI-3, MTR-2, TQRIF), ART (schemi di bando-tipo TPL), aggiornamenti del TUSPL, giurisprudenza europea e nazionale. Pianificare nel PIAO percorsi formativi dedicati per il personale degli uffici tecnici, di ragioneria e dell'Avvocatura.
9. Conclusioni: dall'instabilità all'approdo del TUSPL
Il percorso ricostruito — dalla L. 142/1990 al D.Lgs. 201/2022 — è la storia di una difficile messa a sistema di esigenze in tensione tra loro: l'autonomia organizzativa degli enti locali, la promozione della concorrenza voluta dall'ordinamento europeo, la tutela dell'universalità e dell'accessibilità dei servizi essenziali, la sostenibilità del finanziamento pubblico. Tre decenni di interventi normativi disorganici, due tornate referendarie, una pronuncia di incostituzionalità integrale (Corte cost. 199/2012), un lungo vuoto regolatorio: il quadro mostra quanto sia delicato il punto di equilibrio tra queste esigenze e quanto sia stato controverso il loro contemperamento.
Il D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 (TUSPL) rappresenta — al momento — il punto di approdo: una disciplina organica, coerente con il diritto europeo, costruita sui principi del risultato, della trasparenza, della motivazione anticipata, della separazione tra regolazione e gestione, del contratto di servizio come strumento centrale del rapporto con il gestore. Il Testo Unico non risolve tutte le tensioni — la materia continuerà ad evolversi — ma fornisce per la prima volta dopo decenni un quadro stabile entro il quale gli enti locali possono operare con relativa prevedibilità.
Per il Segretario Comunale, la lezione che emerge da questo percorso è semplice: conoscere la storia normativa di una materia non è erudizione, ma è la condizione per leggere correttamente l'attuale assetto, evitare errori interpretativi, anticipare gli sviluppi futuri. La disciplina dei SPL, più di ogni altra, dimostra che il diritto amministrativo italiano è una stratificazione di interventi successivi, e che ogni nuova norma porta in sé — anche quando dichiara di ripartire da zero — le tracce delle scelte (e degli errori) del passato. Il TUSPL è, in questo senso, un approdo: ma anche un punto di partenza.
Per la trattazione operativa dell'attuale disciplina del TUSPL, si rinvia all'approfondimento dedicato: I servizi pubblici locali di rilevanza economica: il Testo Unico D.Lgs. 201/2022 e gli adempimenti operativi del Comune.
Fonti di riferimento: Diritto UE primario: artt. 14, 106 TFUE; Protocollo n. 26 al TFUE; Diritto UE derivato: Reg. (CE) n. 1370/2007 (TPL); Direttive 2014/23, 2014/24, 2014/25/UE (concessioni e appalti); Comunicazioni della Commissione europea: Comunicazione 2001/C 17/04 «I servizi d'interesse generale in Europa»; Comunicazione sulla disciplina UE relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico. Costituzione: artt. 5, 41, 43, 117 c. 2 lett. e), 117 c. 4, 118. Normativa nazionale: L. 8 giugno 1990, n. 142 (ordinamento delle autonomie locali); D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), artt. 30, 31, 112, 113, 113-bis (abrogato), 114, 117; D.L. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis (conv. L. 133/2008 — riforma Ronchi, abrogata dal referendum 2011); D.P.R. 7 settembre 2010, n. 168 (regolamento attuativo art. 23-bis); D.L. 13 agosto 2011, n. 138, artt. 3-bis e 4 (conv. L. 148/2011 — l'art. 4 dichiarato incostituzionale; l'art. 3-bis sugli ATO sopravvissuto); L. 5 agosto 2022, n. 118 (legge annuale concorrenza 2021); D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 (Testo Unico SPL di rilevanza economica); D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici, art. 7 sull'in-house); D.Lgs. 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo Settore — coprogettazione e accreditamento); D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell'ambiente — idrico e rifiuti); D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422 (TPL). Giurisprudenza europea: CGUE 24 luglio 2003, causa C-280/00, Altmark Trans (criteri di compatibilità delle compensazioni dei SIEG con il regime degli aiuti di Stato); CGUE 18 giugno 1998, C-35/96, Commissione c. Italia (nozione di attività economica); CGUE 18 novembre 1999, C-107/98, Teckal (controllo analogo + attività prevalente nell'in-house); CGUE 11 gennaio 2005, C-26/03, Stadt Halle; CGUE 13 ottobre 2005, C-458/03, Parking Brixen; CGUE 11 maggio 2006, C-340/04, Carbotermo; CGUE 19 aprile 2007, C-295/05, Asociaciòn de Empresas Forestales c. Tragsa. Giurisprudenza costituzionale: Corte cost., sent. 17 novembre 2010, n. 325 (nozione oggettiva di interesse economico generale); Corte cost., sent. 20 luglio 2012, n. 199 (incostituzionalità art. 4 DL 138/2011 per violazione del divieto di reintroduzione della disciplina abrogata in via referendaria); Corte cost., sent. n. 272/2004 (servizi pubblici locali di rilevanza non economica). Giurisprudenza amministrativa: Cons. Stato, Ad. Plen. n. 1/2008; Cons. Stato, Sez. V, n. 7345/2005; Cons. Stato, Sez. V, n. 4440/2006; Cons. Stato, Sez. VI, n. 1514/2007; Cons. Stato, Sez. VI, n. 2932/2007; Cons. Stato, Sez. V, n. 5072/2006; Cons. Stato, Sez. V, n. 5/2007. Regolazione settoriale: ARERA (delibere su MTI-3 idrico 2024-2029; MTR-2 e TQRIF rifiuti); ART (schemi di bandi-tipo per il TPL). Riferimenti dottrinali: Bonura, I servizi pubblici locali, materiali didattici. Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere professionale.
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