La disciplina dei limiti di spesa per il personale degli enti locali è uno dei capitoli più stratificati e tecnicamente impegnativi del diritto della finanza pubblica locale. Sedimentati nel tempo da una pluralità di interventi normativi — dalla finanziaria del 2007 ai decreti emergenziali del 2010, dalla riforma Madia del 2017 al «Decreto Crescita» del 2019 — i tetti di spesa hanno conosciuto, nell'ultimo decennio, una profonda revisione: alcuni limiti sono stati abrogati, altri sostituiti, altri trasformati in parametri di sostenibilità piuttosto che in tetti assoluti.

Per il Segretario Comunale, per il Responsabile Personale, per il Responsabile Finanziario, conoscere con precisione il quadro dei limiti vigenti — distinguendoli da quelli ormai abrogati — è precondizione di una programmazione triennale del fabbisogno rigorosa e di una corretta predisposizione del DUP, del bilancio di previsione e del PIAO. Il presente approfondimento ricostruisce sistematicamente la materia, con un focus operativo per i piccoli Comuni del reatino e delle aree interne, dove i margini di spesa per il personale sono spesso il vero collo di bottiglia della capacità amministrativa.

Perché interessa Segretario, Ragioniere e Responsabile Personale. La spesa di personale rappresenta — nei piccoli e medi Comuni — tra il 25% e il 40% della spesa corrente complessiva. I limiti vincolano la programmazione triennale del fabbisogno (art. 6 D.Lgs. 165/2001), il piano assunzionale, il trattamento accessorio, le collaborazioni esterne. Una corretta gestione dei limiti tutela l'ente da contestazioni della Corte dei Conti, da rilievi della Sezione regionale di controllo e da contenziosi con il personale interno. La materia è oggetto di costante attenzione del Ministero dell'Interno (Direzione Centrale Finanza Locale), del MEF-RGS, dell'ARAN e dell'ANCI/IFEL.

Il quadro normativo di riferimento

La disciplina dei limiti di spesa per il personale è il frutto della sovrapposizione di numerose norme. Le principali fonti vigenti:

  • L. 27 dicembre 2006, n. 296 (Finanziaria 2007), art. 1, commi 557, 557-bis, 557-quater, 557-quinquies e 562: regola base per la riduzione e contenimento della spesa di personale degli enti locali;
  • D.L. 31 maggio 2010, n. 78, conv. L. 122/2010, art. 9, c. 28: limiti alla spesa per personale a tempo determinato, co.co.co. e altre forme flessibili;
  • D.L. 30 aprile 2019, n. 34 («Decreto Crescita»), conv. L. 58/2019, art. 33: nuova disciplina delle capacità assunzionali dei Comuni, fondata sulla sostenibilità finanziaria;
  • D.M. Interno 17 marzo 2020: regole attuative dell'art. 33 DL 34/2019 (parametri di sostenibilità: rapporti spesa di personale/entrate correnti per fascia demografica);
  • D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75 (Riforma Madia), art. 23, c. 2: tetto al trattamento economico accessorio del personale, parametrato al monte salari 2016;
  • D.L. 26 ottobre 2019, n. 124 («Decreto Fiscale»), conv. L. 157/2019, art. 57, c. 2, lett. b): abrogazione di numerosi limiti generali del DL 78/2010;
  • L. 30 dicembre 2020, n. 178 (Legge di Bilancio 2021), art. 1, commi 797 e segg.: deroghe per il personale dei servizi sociali (Fondo Povertà);
  • D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 6: programmazione triennale del fabbisogno di personale;
  • D.L. 9 giugno 2021, n. 80 (Decreto PNRR-1), art. 6: il PIAO (Piano Integrato di Attività e Organizzazione) come strumento unitario di programmazione.

I limiti generali alla spesa di personale (art. 1, c. 557 e 562, L. 296/2006)

La regola cardine sulla spesa di personale degli enti locali è quella dettata dalla Finanziaria 2007. La disciplina si articola in due binari, in funzione della soggezione al patto di stabilità (oggi: equilibri di bilancio armonizzati):

Comuni soggetti al patto/equilibri (oggi: tutti i Comuni)

L'art. 1, c. 557, L. 296/2006, nella versione coordinata con le modifiche successive, prevede che gli enti locali devono contenere la spesa di personale assicurandone la riduzione rispetto al valore medio del triennio 2011-2013. È stato chiarito che il parametro di riferimento è il valore medio del triennio (Corte dei Conti, Sez. Aut., del. n. 27/2015/QMIG).

Le voci da considerare sono quelle individuate dalla circolare MEF-RGS n. 9/2006 e dalle successive circolari interpretative: retribuzioni del personale dipendente, oneri sociali e fiscali a carico dell'ente, IRAP, salario accessorio, buoni pasto, missioni, formazione (limitatamente alle quote spese personale), incarichi a co.co.co., contratti a tempo determinato, somministrazione di lavoro, telelavoro. Sono escluse: rinnovi contrattuali (incrementi), assegni familiari, oneri straordinari per personale comandato presso terzi, incentivi ex art. 113 D.Lgs. 50/2016 (oggi art. 45 D.Lgs. 36/2023).

Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti

Per i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti originariamente non soggetti al patto di stabilità, l'art. 1, c. 562, L. 296/2006 prevedeva un regime più rigido (tetto fisso 2008). Tale regime — applicato fino al 2014 — è stato progressivamente allineato a quello generale dei Comuni maggiori. Oggi, dopo l'armonizzazione degli equilibri di bilancio, tutti i Comuni applicano il medesimo parametro del c. 557 con riferimento al triennio 2011-2013.

Il sistema delle deroghe e delle componenti «neutre». Nel corso del tempo il legislatore ha previsto numerose deroghe al limite ex art. 1, c. 557: assunzioni nei Comuni del cratere sisma 2016 (D.L. 189/2016), assunzioni nei servizi sociali finanziate dal Fondo Povertà (L. 178/2020 art. 1, c. 797), assunzioni temporanee per il PNRR (D.L. 80/2021), personale destinato a funzioni etero-finanziate (Corte dei Conti, Sez. controllo Lazio, del. n. 136/2023/PAR). Per i Consorzi Sociali — di particolare rilievo nel reatino — la Deliberazione Lazio 136/2023 ha riconosciuto la neutralità delle componenti etero-finanziate ex art. 57, c. 3-septies, DL 104/2020 ai fini del calcolo del tetto di spesa. Vedi il nostro approfondimento sui Consorzi Sociali.

Il «nuovo» sistema della sostenibilità (art. 33 D.L. 34/2019)

L'art. 33 del D.L. 34/2019 ha rivoluzionato il sistema delle capacità assunzionali dei Comuni. Abbandonata la logica del tetto fisso sul turnover (sostituzione delle cessazioni), il nuovo sistema introduce parametri di sostenibilità finanziaria: la spesa di personale deve mantenersi al di sotto di una soglia massima percentuale rispetto alle entrate correnti, individuata per fascia demografica.

I parametri del D.M. Interno 17 marzo 2020

Il D.M. Interno 17 marzo 2020 ha individuato — per ciascuna fascia demografica — i valori soglia di «sostenibilità» del rapporto tra spesa di personale e media delle entrate correnti del triennio precedente. La tabella semplificata:

Fascia demograficaValore soglia (%)
Comuni fino a 999 abitanti 29,5%
Comuni da 1.000 a 1.999 abitanti 28,6%
Comuni da 2.000 a 2.999 abitanti 27,8%
Comuni da 3.000 a 4.999 abitanti 27,4%
Comuni da 5.000 a 9.999 abitanti 27,0%
Comuni da 10.000 a 59.999 abitanti 26,9% / 27,2%
Comuni da 60.000 a 249.999 abitanti 27,6%
Comuni da 250.000 abitanti in su 27,2% – 27,6%

Il rapporto è calcolato come: (Spesa complessiva di personale dell'ultimo rendiconto approvato) / (Media delle entrate correnti dei titoli 1, 2 e 3 del triennio precedente, al netto del FCDE). I Comuni che si collocano al di sotto della soglia possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato sino al raggiungimento della soglia stessa; quelli che la superano devono operare una riduzione progressiva.

Il rapporto con il limite ex art. 1, c. 557

Il sistema dell'art. 33 DL 34/2019 non ha abrogato il limite ex art. 1, c. 557, L. 296/2006: i due regimi coesistono. Il Comune deve quindi rispettare contemporaneamente:

  • il tetto della media 2011-2013 sulla spesa complessiva di personale (art. 1, c. 557);
  • il parametro di sostenibilità (art. 33 DL 34/2019 e D.M. Interno 17/3/2020) per le capacità assunzionali.

I limiti specifici sulla spesa flessibile (art. 9, c. 28, DL 78/2010)

L'art. 9, c. 28, del D.L. 78/2010 ha introdotto un tetto specifico alla spesa per personale a tempo determinato, co.co.co., somministrazione di lavoro, lavoro accessorio: il complesso di queste forme flessibili non può superare il 50% della spesa sostenuta nel 2009 per le medesime finalità. Il limite è elevato al 100% per gli enti virtuosi in equilibrio strutturale di bilancio, secondo i parametri della legge di stabilità di volta in volta vigente.

La disposizione, originariamente molto rigida, è stata oggetto di numerose deroghe ed eccezioni:

  • Comuni in stato di emergenza (sisma, alluvione): possibilità di superamento per spese strettamente connesse;
  • Assunzioni stabili mediante stabilizzazione del personale precario (L. 234/2021 art. 1, c. 268);
  • Assunzioni nel comparto sociale con finanziamento del Fondo Povertà (L. 178/2020 art. 1, c. 797);
  • Assunzioni PNRR a tempo determinato (D.L. 80/2021, art. 1);
  • Assunzioni di personale con risorse europee o di altri enti finanziatori (etero-finanziate);
  • per i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, possibilità di superamento previa adozione di apposita motivazione (Corte dei Conti, Sez. Aut., del. n. 11/2016).

Le distinzioni interne ai contratti flessibili: cosa rientra e cosa no

Il limite ex art. 9, c. 28, DL 78/2010 — pur formulato in modo unitario — presenta significative distinzioni interne elaborate dalla prassi e dalla giurisprudenza contabile. Sintetizziamo le ipotesi tipiche:

Tipologia contrattualeSoggezione al tetto 2009Riferimento
Contratti a tempo determinato comuni ✅ INCLUSI Art. 9, c. 28, DL 78/2010
Co.co.co. e contratti di lavoro flessibile ✅ INCLUSI Art. 9, c. 28, DL 78/2010
Somministrazione di lavoro ✅ INCLUSI Art. 9, c. 28, DL 78/2010
Lavoratori stagionali (quota a carico Comune) ✅ INCLUSI Art. 9, c. 28, DL 78/2010
Lavoratori stagionali (quota etero-finanziata) ❌ ESCLUSI (solo per la quota finanziata) Prassi consolidata Sezioni regionali Corte dei Conti
Incarichi dirigenziali ex art. 110, c. 1, TUEL (pianta organica) ❌ ESCLUSI Art. 16, c. 1-quater, D.L. 24/2014 (conv. L. 68/2014) + giurisprudenza Corte dei Conti
Incarichi ex art. 110, c. 2, TUEL (extra-dotazione) ✅ INCLUSI Art. 9, c. 28, DL 78/2010
Attenzione alla differenza tra art. 110 c. 1 e c. 2 TUEL. L'esclusione dal tetto 2009 vale soltanto per gli incarichi a contratto previsti in pianta organica ex art. 110, c. 1, TUEL — destinati alla copertura di posti già presenti nell'organigramma dell'ente. Gli incarichi extra-dotazione ex art. 110, c. 2, TUEL (incarichi ad alta specializzazione conferiti al di fuori della pianta organica) rientrano nel calcolo del limite della spesa flessibile.

L'art. 110 c. 1 TUEL non riguarda solo i dirigenti: una leva preziosa per i piccoli Comuni

Una precisazione di particolare rilievo operativo: l'art. 110, c. 1, TUEL non disciplina esclusivamente gli incarichi dirigenziali. Esso è applicabile anche per la copertura di posti previsti in pianta organica relativi a:

  • Posizioni Organizzative (oggi Elevate Qualificazioni — EQ, ai sensi del CCNL Funzioni Locali 16/11/2022);
  • Elevate Professionalità, in particolare profili per i quali sia prevista l'iscrizione obbligatoria in albi o ordini professionali: ingegneri, architetti, assistenti sociali, avvocati, medici, dottori commercialisti, geologi, agronomi, ecc.

Per i piccoli Comuni del reatino e delle aree interne — che spesso si trovano nella concreta impossibilità di reperire queste figure ad alta specializzazione attraverso le ordinarie procedure concorsuali o che non hanno capienza sulla spesa storica 2009 per attivare contratti a tempo determinato — l'art. 110, c. 1, TUEL costituisce una leva strategica per dotarsi delle competenze tecniche essenziali (es. ingegnere per i lavori pubblici, assistente sociale per i servizi alla persona) senza intaccare il tetto del 50% sulla spesa flessibile.

Un esempio concreto. Il Comune di piccola dimensione del reatino che non ha mai sostenuto significativa spesa per personale flessibile nel 2009 — e che quindi si trova con un tetto art. 9 c. 28 prossimo allo zero — può comunque attivare un incarico ex art. 110, c. 1, TUEL per un Funzionario Tecnico Ingegnere destinato a coprire un posto vacante in pianta organica, oppure per un Assistente Sociale al servizio del Distretto, senza che tale incarico vada a erodere la capacità residua di assunzioni a tempo determinato per altre esigenze. La differenziazione delle leve normative consente al Segretario di costruire un mix gestionale flessibile e sostenibile.

I limiti percentuali sugli incarichi art. 110 TUEL

L'art. 110 del TUEL prevede limiti percentuali autonomi rispetto alla disciplina della spesa flessibile, riferiti alla composizione della pianta organica dell'ente:

  • Art. 110, c. 1, TUEL — Incarichi dirigenziali a contratto in copertura di posti previsti in dotazione organica: fino al 30% della dotazione dirigenziale ordinaria (con percentuali differenziate per fascia demografica, salvo le specifiche previsioni statutarie più restrittive);
  • Art. 110, c. 2, TUEL — Incarichi extra-dotazione (alta specializzazione, profili eccedenti la pianta organica): entro il 5% della dotazione organica del personale dirigenziale e direttivo.

Per i piccoli Comuni le percentuali sono di norma applicate con criterio di arrotondamento all'unità superiore quando il calcolo numerico produce frazioni, in coerenza con la prassi consolidata della Corte dei Conti e con le previsioni statutarie locali.

La rideterminazione del parametro 2009 per gli enti minori

Un profilo di particolare rilievo per i piccoli Comuni del reatino è la possibilità — riconosciuta dalla Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie — di rideterminare il parametro storico del 2009 nei casi in cui sia assente o irrisorio/incongruente:

  • Deliberazione Sez. Aut. n. 1/2017/QMIG: per gli enti che non hanno sostenuto alcuna spesa nel 2009 per personale flessibile, il parametro di riferimento può essere individuato in modo alternativo (es. spesa del primo esercizio utile, media triennale successiva), previa delibera motivata della Giunta;
  • Deliberazione Sez. Aut. n. 15/2018/QMIG: ha esteso il principio anche agli enti con spesa 2009 di entità irrisoria, palesemente non congruente con le effettive esigenze di servizi essenziali, consentendo la rideterminazione del parametro sempre con delibera motivata della Giunta;
  • Requisiti della delibera: motivazione fondata su esigenze di servizi essenziali, congruità del nuovo parametro rispetto ai fabbisogni effettivi, parere preventivo del Revisore, asseverazione della sostenibilità complessiva ai sensi dell'art. 33 DL 34/2019.
Una leva strategica per i piccolissimi Comuni. Per i Comuni del Cicolano, della Sabina, dell'alto reatino che nel 2009 avevano spese di personale flessibile prossime allo zero (per dimensioni o per particolari contingenze), la rideterminazione ex deliberazioni 1/2017 e 15/2018 della Sezione Autonomie rappresenta uno strumento concreto di sblocco delle capacità assunzionali. Va utilizzato con istruttoria rigorosa: delibera motivata di Giunta, parere del Revisore, asseverazione del Responsabile Finanziario, comunicazione alla Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti.

Le collaborazioni autonome ex art. 7, c. 6, D.Lgs. 165/2001

Una distinzione fondamentale, spesso fonte di equivoci, riguarda le collaborazioni di lavoro autonomo (non subordinato) disciplinate dall'art. 7, c. 6, del D.Lgs. 165/2001. Si tratta di prestazioni rese in regime di lavoro autonomo ex art. 2222 c.c. — non riconducibili al lavoro subordinato e distinte dall'appalto di servizi per il carattere strettamente personale della prestazione.

L'abrogazione del limite specifico 2009

Il limite specifico del 20% della spesa 2009 originariamente previsto dall'art. 6, c. 7, del D.L. 78/2010 per studi e incarichi di consulenza è stato abrogato dall'art. 57, c. 2, lett. b), del D.L. 124/2019 (conv. L. 157/2019). Il quadro è stato successivamente razionalizzato con il D.L. 34/2020 (conv. L. 77/2020 — «Decreto Rilancio»), che ha coordinato la disciplina con il nuovo sistema di sostenibilità ex art. 33 DL 34/2019.

Cosa permane dopo l'abrogazione

L'abrogazione del tetto del 20% non equivale a liberalizzazione totale: rimangono in vigore vincoli giuridici sostanziali ben più qualificanti del semplice tetto contabile:

  • Presupposti soggettivi ex art. 7, c. 6, D.Lgs. 165/2001: comprovata specializzazione anche universitaria, possesso di particolari competenze accademiche e professionali coerenti con l'oggetto dell'incarico (con limitate eccezioni per attività che non richiedano lauree);
  • Presupposti oggettivi: la prestazione deve avere oggetto strettamente personale, altamente qualificato, temporaneo, e — soprattutto — deve corrispondere a un'esigenza per la quale la PA ha previamente accertato l'impossibilità oggettiva di provvedere con il personale interno;
  • Obbligo di programmazione: gli incarichi devono essere preventivamente programmati nel PIAO (o, in via residuale, in un documento programmatorio autonomo), con indicazione di tipologie, durata, costi, criteri di selezione;
  • Obbligo di previsione in bilancio: gli importi devono trovare apposita copertura nel bilancio di previsione, in coerenza con la programmazione;
  • Comparazione: l'affidamento deve avvenire all'esito di procedura comparativa (avviso pubblico) per la selezione del professionista più idoneo;
  • Pubblicità: pubblicazione obbligatoria nella sezione «Consulenti e collaboratori» di Amministrazione Trasparente ex art. 15 D.Lgs. 33/2013;
  • Limite giuridico sostanziale: le collaborazioni autonome non possono ovviare a prestazioni che dovrebbero essere svolte dal personale interno secondo la pianta organica — è un limite di carattere giuridico, non meramente contabile: la violazione genera nullità e responsabilità erariale (Corte dei Conti, orientamenti consolidati).
Lavoro autonomo o appalto? Il discrimine è l'organizzazione di mezzi e uomini. La chiave per distinguere correttamente tra collaborazione autonoma ex art. 7, c. 6, D.Lgs. 165/2001 (rinvio all'art. 2222 c.c.) e appalto di servizi ex D.Lgs. 36/2023 è la presenza o meno di una organizzazione di mezzi e uomini di tipo imprenditoriale: se la prestazione è resa esclusivamente in via personale dal professionista, senza una vera organizzazione aziendale che combini risorse umane e strumentali, siamo nel campo del lavoro autonomo ex art. 2222 c.c.; se invece esiste una struttura organizzata (impresa, società di servizi, studio organizzato con dipendenti propri) che eroga la prestazione, si applica il Codice dei Contratti. La corretta qualificazione del rapporto è precondizione di legittimità: trattare come appalto una collaborazione autonoma (o viceversa) espone a contestazioni ANAC, alla nullità del rapporto e a responsabilità erariale.

L'incidenza (o non incidenza) sui limiti di spesa di personale: una mappa essenziale

Una distinzione spesso sottovalutata — ma di fondamentale rilievo operativo — riguarda l'incidenza delle diverse figure contrattuali sui limiti di spesa di personale ex L. 296/2006 (media triennio 2011-2013) e sui parametri di sostenibilità ex art. 33 DL 34/2019 (D.M. Interno 17/3/2020). La differenziazione contabile è netta:

Tipologia di rapportoIncide sul tetto L. 296/2006 e D.M. 17/3/2020?Natura
Lavoro autonomo ex art. 2222 c.c. / art. 7 c. 6 D.Lgs. 165/2001 ❌ NON incide Acquisto di servizi (non spesa di personale)
Appalto di servizi ex D.Lgs. 36/2023 ❌ NON incide Acquisto di servizi
Art. 110 TUEL (c. 1 e c. 2) — incarichi a contratto enti locali ✅ INCIDE Spesa di personale (rapporto di lavoro subordinato a TD)
Art. 19, c. 6, D.Lgs. 165/2001 (TUPI) — incarichi dirigenziali esterni nella PA centrale ✅ INCIDE Spesa di personale
Contratti TD ordinari, somministrazione, co.co.co. ✅ INCIDE Spesa di personale
Stagionali — quota a carico del Comune ✅ INCIDE Spesa di personale
Stagionali — quota etero-finanziata ❌ NON incide (per la quota finanziata) Spesa di personale neutralizzata
L'implicazione gestionale. Le collaborazioni autonome ex art. 2222 c.c. / art. 7 c. 6 D.Lgs. 165/2001 sono uno strumento «neutro» rispetto al tetto della spesa di personale e ai parametri di sostenibilità: in bilancio sono classificate come acquisto di servizi, non come spesa di personale. Gli incarichi ex art. 110 TUEL (e l'omologo art. 19 c. 6 TUPI per la dirigenza centrale) sono invece computati nella spesa di personale e quindi intaccano sia il tetto della media 2011-2013 sia il parametro di sostenibilità del rapporto entrate/spesa di personale. Il Segretario, nel costruire il mix gestionale dell'ente, deve maneggiare con consapevolezza questa differenziazione: la collaborazione autonoma ben qualificata (con tutti i presupposti dell'art. 7 c. 6 rigorosamente rispettati) consente di reperire competenze specialistiche senza erodere la capacità assunzionale ordinaria.
Cautela: la «neutralità» del lavoro autonomo non è incondizionata. L'utilizzo della collaborazione autonoma come strumento di aggiramento dei limiti di spesa di personale — quando in realtà il rapporto presenta caratteri di subordinazione, continuità, stabilità — è espressamente censurato dalla giurisprudenza contabile. Il Comune che ricorra sistematicamente a collaborazioni autonome per coprire funzioni ordinarie dell'ente espone i propri funzionari a contestazioni di responsabilità erariale per danno da elusione dei vincoli di finanza pubblica. La neutralità contabile del rapporto va sempre accompagnata dalla genuinità sostanziale dei suoi presupposti.

Mappa sintetica: cosa è in vigore e cosa è abrogato per gli incarichi/consulenze

ProfiloStatoRiferimento
Limite contabile 20% spesa 2009 per consulenze ABROGATO Art. 6, c. 7, DL 78/2010 → abrogato da art. 57, c. 2, lett. b), DL 124/2019 (coordinamento DL 34/2020 conv. L. 77/2020)
Presupposti soggettivi (specializzazione) VIGENTE Art. 7, c. 6, D.Lgs. 165/2001
Presupposti oggettivi (temporaneità + alta qualificazione) VIGENTE Art. 7, c. 6, D.Lgs. 165/2001
Accertamento preventivo dell'impossibilità interna VIGENTE Art. 7, c. 6, D.Lgs. 165/2001
Programmazione nel PIAO VIGENTE D.L. 80/2021 + DPR 81/2022
Procedura comparativa di selezione VIGENTE Art. 7, c. 6-bis, D.Lgs. 165/2001
Pubblicazione Amministrazione Trasparente VIGENTE Art. 15 D.Lgs. 33/2013
Divieto di ricorso a collaborazione per prestazioni «ordinarie» VIGENTE (limite giuridico) Art. 7, c. 6, D.Lgs. 165/2001 + giurisprudenza Corte dei Conti

Il tetto al trattamento accessorio (art. 23, c. 2, D.Lgs. 75/2017)

L'art. 23, c. 2, del D.Lgs. 75/2017 ha fissato un tetto al trattamento economico accessorio del personale, parametrato al monte salari 2016: «a decorrere dal 1° gennaio 2017, l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche, non può superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2016».

Il tetto del 2016 è il vincolo cardine per la contrattazione decentrata integrativa: il Fondo del salario accessorio (oggi Fondo per le risorse decentrate ex CCNL Funzioni Locali 16/11/2022) non può superare l'ammontare del 2016, salvo le specifiche deroghe normative successive:

  • Risorse «fuori tetto» ex art. 23, c. 2, secondo periodo (originariamente: incentivi tecnici, recupero evasione, ecc.);
  • Risorse «fuori tetto» ex art. 33 DL 34/2019 (per i Comuni che si collocano sotto la soglia di sostenibilità: possibilità di incrementare il Fondo);
  • Risorse «fuori tetto» per il personale dei servizi sociali assunto con il Fondo Povertà (L. 178/2020);
  • Risorse «fuori tetto» per le funzioni tecniche ex art. 45 D.Lgs. 36/2023 (incentivi RUP, progettazione interna);
  • Incrementi CCNL (es. 0,80% monte salari 2021 per Segretari Comunali — vedi la nostra rassegna del 7 giugno 2026).

🆕 Riorganizzazione interna e istituzione ex novo di dirigenza: il tetto resta (Corte conti Lombardia, delib. n. 216 del 9 giugno 2026)

Le deroghe al tetto del 2016 sono tassative: la mera riorganizzazione interna non rientra tra esse. Lo ha ribadito di recente la Corte dei conti Sez. Lombardia, intervenuta sul tema con riferimento al caso di un Comune che chiedeva di poter rideterminare in aumento il limite ex art. 23, c. 2, in occasione di una riorganizzazione comportante l'istituzione ex novo di figure dirigenziali e la ridefinizione delle Elevate Qualificazioni esistenti.

🚫 Il principio (Corte conti Lombardia, delib. n. 216/2026 del 9/6/2026) — risposta negativa alla richiesta di rideterminazione in aumento del tetto:

«In ipotesi di prima istituzione di posizioni dirigenziali da parte dell'ente locale, connessa con una riorganizzazione interna, l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, relativo a tutte le categorie di personale, deve essere determinato nel rispetto dei limiti finanziari previsti dalle vigenti disposizioni di legge, incluso quello di cui all'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75/2017, al fine di garantire l'invarianza del valore medio pro-capite riferito all'anno 2018, e calcolato sulla base di valori di riferimento tratti da medie retributive relative ad altri enti, ai sensi dell'art. 57 del CCNL Area Funzioni Locali stipulato in data 17 dicembre 2020».

Tre indicazioni operative per i Comuni:

  • Tetto unitario su tutte le categorie: il limite opera per intero sulla somma dei trattamenti accessori di dirigenza, comparto ed Elevate Qualificazioni; la riorganizzazione non «sblocca» risorse aggiuntive ma impone una rimodulazione interna tra le componenti;
  • La riorganizzazione non è titolo di deroga: l'istituzione ex novo di posizioni dirigenziali e la ridefinizione delle EQ devono essere assorbite all'interno del tetto storico; ogni nuova posizione dirigenziale erode l'ammontare complessivo di accessorio disponibile per il resto del personale;
  • Invarianza del valore medio pro-capite 2018: il parametro di confronto è l'invarianza del valore medio pro-capite riferito al 2018. Per i Comuni che istituiscono la dirigenza per la prima volta — privi di un dato dirigenziale storico interno — il calcolo va ancorato a medie retributive di altri enti comparabili ai sensi dell'art. 57 del CCNL Area Funzioni Locali del 17/12/2020.

La pronuncia si inserisce nel filone consolidato della Corte conti Lombardia sui limiti del trattamento accessorio in caso di riorganizzazione e va letta in coordinato con la disciplina del Fondo EQ e dei suoi rapporti col Fondo del comparto.

I limiti di spesa generali abrogati: art. 57, c. 2, lett. b), DL 124/2019

Una svolta significativa è intervenuta con il D.L. 124/2019 («Decreto Fiscale»), convertito con L. 157/2019, che all'art. 57, c. 2, lett. b) ha disposto l'abrogazione di numerosi limiti di spesa originariamente introdotti dall'art. 6 del D.L. 78/2010. La logica della riforma: passare da un sistema di tetti rigidi specifici ad un sistema di sostenibilità complessiva (la spesa di personale è disciplinata dai parametri di sostenibilità ex art. 33 DL 34/2019).

I limiti abrogati riguardano in particolare:

Norma abrogataOggetto del limiteTetto originario
Art. 6, c. 7, DL 78/2010 Studi e incarichi di consulenza 20% spesa 2009
Art. 6, c. 8, DL 78/2010 Relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità, rappresentanza 20% spesa 2009
Art. 6, c. 9, DL 78/2010 Sponsorizzazioni Divieto assoluto
Art. 6, c. 12, DL 78/2010 Missioni (anche all'estero) 50% spesa 2009
Art. 6, c. 13, DL 78/2010 Formazione 50% spesa 2009
L'effetto pratico dell'abrogazione. Dal 2020, gli enti locali non sono più vincolati ai tetti rigidi 2009 per consulenze, convegni, sponsorizzazioni, missioni e formazione. Ciò non significa, tuttavia, liberalizzazione totale: rimangono in vigore i principi generali di sana gestione finanziaria (art. 81 Cost., art. 162 TUEL), l'obbligo di motivazione degli incarichi di consulenza (art. 7 D.Lgs. 165/2001 — verifica preventiva interna, professionalità di alto contenuto, durata temporanea), il divieto di sponsorizzazioni (rimane comunque la valutazione della congruità delle uscite), gli oneri di programmazione nel DUP. La gestione virtuosa richiede comunque misura, motivazione, tracciabilità.

Le abrogazioni successive (Legge di Bilancio 2021)

La L. 178/2020 (Legge di Bilancio 2021) ha ulteriormente liberalizzato il quadro, abrogando — con effetto dal 1° gennaio 2020 — anche alcuni limiti residuali del DL 78/2010 non interessati dal DL 124/2019, e razionalizzando il sistema. In particolare:

  • è stato definitivamente chiarito che le risorse etero-finanziate (Fondo Povertà, fondi europei, PNRR) non concorrono alla determinazione del tetto di spesa di personale e del Fondo del salario accessorio;
  • sono state introdotte deroghe specifiche per il personale dei servizi sociali (assistenti sociali ex L. 178/2020 art. 1, c. 797);
  • sono state semplificate le procedure di assunzione per i Comuni virtuosi (sostenibili ai sensi dell'art. 33 DL 34/2019).

Tabella riepilogativa: limiti vigenti e abrogati

LimiteStatoRiferimento normativo
Spesa complessiva di personale < media 2011-2013 VIGENTE Art. 1, c. 557 L. 296/2006
Capacità assunzionali per soglia di sostenibilità VIGENTE Art. 33 DL 34/2019 + D.M. Interno 17/3/2020
Spesa flessibile (TD, co.co.co., somministrazione) < 50% spesa 2009 VIGENTE (con deroghe) Art. 9, c. 28 DL 78/2010
Trattamento accessorio < importo 2016 VIGENTE (con risorse fuori tetto) Art. 23, c. 2 D.Lgs. 75/2017
Studi e consulenze < 20% spesa 2009 ABROGATO Art. 6, c. 7 DL 78/2010 — abrogato da art. 57, c. 2, lett. b) DL 124/2019
Relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità, rappresentanza < 20% spesa 2009 ABROGATO Art. 6, c. 8 DL 78/2010 — abrogato da art. 57, c. 2, lett. b) DL 124/2019
Sponsorizzazioni — divieto assoluto ABROGATO Art. 6, c. 9 DL 78/2010 — abrogato da art. 57, c. 2, lett. b) DL 124/2019
Missioni < 50% spesa 2009 ABROGATO Art. 6, c. 12 DL 78/2010 — abrogato da art. 57, c. 2, lett. b) DL 124/2019
Formazione < 50% spesa 2009 ABROGATO Art. 6, c. 13 DL 78/2010 — abrogato da art. 57, c. 2, lett. b) DL 124/2019
Acquisti di mobili e arredi (ridotti) ABROGATO Art. 1, c. 141 L. 228/2012 — abrogato successivamente

Profili operativi: come gestire correttamente la spesa di personale oggi

1. La programmazione triennale del fabbisogno

Al cuore della corretta gestione dei limiti vi è la programmazione triennale del fabbisogno di personale ex art. 6 D.Lgs. 165/2001, oggi confluita nel PIAO (Piano Integrato di Attività e Organizzazione). Per ciascun esercizio del triennio, il Comune deve:

  • quantificare la spesa complessiva di personale attesa, con il dettaglio delle componenti (retribuzioni, oneri, IRAP, accessorio, flessibile);
  • verificare il rispetto del tetto ex art. 1, c. 557, L. 296/2006 (media 2011-2013);
  • calcolare il parametro di sostenibilità ex art. 33 DL 34/2019 (rapporto con le entrate correnti);
  • individuare la capacità assunzionale ammissibile alla luce dei due parametri;
  • identificare le componenti etero-finanziate da escludere dal calcolo (servizi sociali, PNRR, fondi europei);
  • predisporre il piano assunzionale coerente con le capacità calcolate.

2. La verifica del Fondo per le risorse decentrate

Annualmente, in sede di costituzione del Fondo per le risorse decentrate (CCNL Funzioni Locali 16/11/2022), il Comune deve:

  • determinare le risorse stabili ai sensi della Tabella 2 dell'art. 79 CCNL 16/11/2022;
  • determinare le risorse variabili ai sensi della Tabella 3;
  • verificare il rispetto del tetto del 2016 ex art. 23, c. 2, D.Lgs. 75/2017;
  • individuare le risorse fuori tetto consentite dalla normativa speciale (art. 33 DL 34/2019, incentivi tecnici, ecc.);
  • acquisire il parere del Revisore sulla costituzione del Fondo;
  • procedere all'invio della certificazione alla Ragioneria Generale dello Stato.

3. Le verifiche periodiche e i controlli

Durante l'esercizio, il Comune deve effettuare verifiche periodiche sul rispetto dei limiti:

  • in sede di salvaguardia degli equilibri (art. 193 TUEL — entro il 31 luglio): verifica del rispetto dei limiti di spesa di personale;
  • in sede di assestamento di bilancio (art. 175 TUEL — entro il 30 novembre): aggiornamento delle previsioni e dei vincoli;
  • in sede di rendiconto: certificazione del rispetto dei limiti, comunicazione alla RGS-MEF tramite la piattaforma Conto annuale;
  • in sede di Conto Annuale (art. 60 D.Lgs. 165/2001 — entro il 31 maggio dell'anno successivo): trasmissione SICO dei dati di organico e spesa di personale.

Le conseguenze del mancato rispetto dei limiti

Il mancato rispetto dei limiti di spesa di personale comporta gravi conseguenze:

  • Blocco delle assunzioni: ai sensi dell'art. 1, c. 562, L. 296/2006 e della disciplina di sostenibilità, gli enti che superano i limiti non possono procedere a nuove assunzioni a tempo indeterminato;
  • Nullità degli atti: i contratti di assunzione stipulati in violazione dei limiti sono nulli, con responsabilità erariale per i dirigenti/responsabili che li hanno sottoscritti;
  • Inefficacia delle nomine: con possibili azioni di rivalsa per le retribuzioni indebitamente percepite;
  • Responsabilità erariale in capo al Sindaco, al Segretario, al Responsabile Personale, al Responsabile Finanziario, al Revisore Unico (sul regime attuale vedi il nostro approfondimento sulla responsabilità amministrativo-contabile);
  • Rilievi della Corte dei Conti in sede di esame del rendiconto e di valutazione del Conto Annuale (controllo collaborativo ex art. 1, c. 166 e segg. L. 266/2005);
  • Possibile dissesto guidato o piano di riequilibrio finanziario pluriennale nei casi più gravi (art. 243-bis TUEL — pre-dissesto).

Indicazioni operative per i piccoli Comuni

Per i Segretari Comunali, i Responsabili Personale e i Responsabili Finanziari dei piccoli Comuni del reatino — dove le risorse umane sono spesso al limite della sostenibilità — alcune indicazioni operative:

  1. Aggiornare il PIAO con una sezione organizzativa e di fabbisogno del personale coerente con i parametri di sostenibilità ex art. 33 DL 34/2019;
  2. Costituire un cruscotto interno di monitoraggio della spesa di personale, con i due indicatori chiave (media 2011-2013 + soglia di sostenibilità);
  3. Identificare le componenti etero-finanziate (servizi sociali ex L. 178/2020, PNRR, fondi europei) per la corretta esclusione dal calcolo dei tetti;
  4. Valutare le forme associate di gestione del personale (convenzioni di segreteria, unioni di comuni, consorzi sociali) come strumento di razionalizzazione della spesa;
  5. Programmare le cessazioni (pensionamenti) con congruo anticipo per pianificare le sostituzioni e gestire le capacità assunzionali residue;
  6. Acquisire il parere del Revisore su ciascuna ipotesi di assunzione, anche flessibile, per costituire prova della corretta istruttoria;
  7. Curare la formazione di Responsabili Personale e Responsabili Finanziari sulla materia, anche tramite i corsi gratuiti ANCI, ANUTEL, IFEL, SEFEL;
  8. Monitorare gli aggiornamenti normativi (CCNL, Leggi di Bilancio, deliberazioni Sezione Autonomie della Corte dei Conti);
  9. Documentare ogni scelta con relazioni tecnico-finanziarie complete, prospetti di calcolo, simulazioni triennali;
  10. Coordinarsi tra uffici: Personale + Ragioneria + Segretario + Revisore devono dialogare costantemente sui dossier di fabbisogno e di costituzione del Fondo.

Aggiornamento: Corte conti Lazio n. 59/2026/PAR — «un'altra occasione mancata»

Sulla strutturale criticità dei piccoli Comuni è di recente intervenuta la Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per il Lazio, con deliberazione n. 59/2026/PAR (giugno 2026). La Sezione, pronunciandosi sulle interpretazioni applicabili al meccanismo dell'art. 33 D.L. 34/2019 e del D.M. Interno 17/3/2020 per gli enti polverizzati, ha — di fatto — riconosciuto l'impossibilità sostanziale, per molti Comuni sotto i 5.000 abitanti, di sostenere assunzioni adeguate al fabbisogno reale entro i parametri vigenti, rinviando espressamente al legislatore per le soluzioni strutturali. Si genera così il «paradosso dei piccoli Comuni»: gli enti con maggior bisogno di personale — spesso con organici già al limite e in via di pensionamento — sono al tempo stesso i più ingabbiati dai parametri di sostenibilità della spesa.

Il commento alla pronuncia pubblicato sul portale dei Segretari Comunali Vighenzi (8 giugno 2026) titola con esplicito tono critico: «Piccoli Comuni: un'altra occasione mancata. La Corte dei Conti chiarisce l'ovvio, il legislatore trovi le soluzioni». L'osservazione coglie un dato strutturale: la magistratura contabile può interpretare la legge, ma non riscriverla. Nel frattempo, le leve operative per il Segretario di un piccolo Comune restano quelle elencate sopra (gestione associata, condivisione di graduatorie e di personale, scavalchi, incarichi esterni); per i modelli operativi si rinvia al Quaderno ANCI «Il personale dei piccoli Comuni» (n. 61, febbraio 2026) con 15 schemi di atti pronti all'uso. Sulla programmazione strategica del fabbisogno cfr. il nostro approfondimento sul PTFP nel PIAO 2026-2028.

Conclusioni

La disciplina dei limiti di spesa per il personale degli enti locali — pur con le significative semplificazioni introdotte dal D.L. 124/2019 — rimane uno dei capitoli più tecnicamente impegnativi e di maggiore impatto operativo. Il passaggio dalla logica dei tetti rigidi a quella della sostenibilità complessiva (D.L. 34/2019) ha rappresentato una svolta culturale: il Comune virtuoso non è più (solo) quello che rispetta meccanicamente percentuali predeterminate, ma quello che mantiene il rapporto tra spesa di personale e capacità finanziarie entro soglie di sicurezza pluriennalmente sostenibili.

Per il Segretario Comunale e per il Responsabile Finanziario, la sfida è duplice: conoscere con esattezza il quadro normativo vigente e le sue continue evoluzioni; tradurre le regole astratte in strumenti operativi (cruscotti, simulazioni, programmazioni triennali) che consentano di pianificare con sicurezza le politiche del personale dell'ente. Una corretta gestione dei limiti è il presupposto della capacità amministrativa dell'ente: senza personale adeguato non si erogano servizi, senza sostenibilità della spesa non si costruisce una traiettoria pluriennale credibile. Trovare il punto di equilibrio è il mestiere quotidiano del Segretario.

Fonti di riferimento: L. 27 dicembre 2006, n. 296 (Finanziaria 2007), art. 1, c. 557, 557-bis, 557-quater, 557-quinquies, 562; D.L. 31 maggio 2010, n. 78, conv. L. 122/2010, artt. 6 e 9; D.L. 26 ottobre 2019, n. 124, conv. L. 157/2019, art. 57, c. 2, lett. b); D.L. 30 aprile 2019, n. 34, conv. L. 58/2019, art. 33; D.L. 19 maggio 2020, n. 34 (Decreto Rilancio), conv. L. 17 luglio 2020, n. 77; D.M. Interno 17 marzo 2020; D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75 (Riforma Madia), art. 23, c. 2; D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (TUPI), artt. 6, 7 (c. 6 e 6-bis), 19 (c. 6 — incarichi dirigenziali esterni nella PA centrale), 60; D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), artt. 110, 175, 193, 243-bis; D.L. 24 giugno 2014, n. 90, conv. L. 11 agosto 2014, n. 114, art. 11; D.L. 24 aprile 2014, n. 24, conv. L. 14 maggio 2014, n. 68, art. 16, c. 1-quater (esonero art. 110 c. 1 TUEL dal limite art. 9 c. 28 DL 78/2010); D.L. 9 giugno 2021, n. 80 (PIAO), conv. L. 113/2021, art. 6; D.P.R. 24 giugno 2022, n. 81 (Regolamento PIAO); L. 30 dicembre 2020, n. 178 (Legge di Bilancio 2021), art. 1, c. 797; Codice Civile, art. 2222; D.Lgs. 33/2013, art. 15 (pubblicazione consulenti e collaboratori); CCNL Funzioni Locali 16 novembre 2022, art. 79 e Tabelle 2 e 3; CCNL Funzioni Locali 23 febbraio 2026. Prassi e giurisprudenza richiamata: Circolari MEF-RGS sulla determinazione della spesa di personale; Deliberazioni della Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti: n. 27/2015/QMIG (sulla media triennale 2011-2013); n. 11/2016 (deroghe per piccoli Comuni); n. 1/2017/QMIG (rideterminazione del parametro 2009 per enti senza spesa storica); n. 15/2018/QMIG (estensione agli enti con spesa 2009 irrisoria o incongruente); n. 25/2019; orientamenti consolidati delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, in particolare Sez. Lazio, del. 136/2023/PAR sulla neutralità delle componenti etero-finanziate per i Consorzi Sociali; Sez. Lazio, del. n. 59/2026/PAR (giugno 2026 — sulle criticità strutturali della capacità assunzionale dei piccoli Comuni e sull'auspicato intervento del legislatore — c.d. «paradosso dei piccoli Comuni»). Orientamenti consolidati Corte dei Conti sulla distinzione tra collaborazione autonoma ex art. 7 c. 6 D.Lgs. 165/2001 (oggetto strettamente personale) e appalto di servizi ex D.Lgs. 36/2023 (oggetto organizzato impersonale). Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere professionale.