Gli impianti sportivi comunali rappresentano uno dei più delicati crocevia tra servizio pubblico locale, diritto allo sport (art. 33 Cost., come riformulato dalla L. cost. 1/2023), finanza pubblica e diritto europeo della concorrenza. La loro gestione tocca contemporaneamente le funzioni fondamentali del Comune ex art. 14 c. 27 D.L. 78/2010, la disciplina dei servizi pubblici locali (D.Lgs. 201/2022 — TUSPL), il regime degli affidamenti contrattuali (D.Lgs. 36/2023) e la specifica disciplina dello sport (D.Lgs. 28 febbraio 2021, n. 38, riforma dell'ordinamento sportivo).
La distinzione fondamentale che governa l'intera materia è quella tra impianti sportivi a rilevanza economica e impianti privi di rilevanza economica, secondo l'impostazione consolidata della giurisprudenza amministrativa e dei principi eurounitari. Una distinzione che incide direttamente sul regime degli affidamenti: gara per i primi (di regola), forme più snelle e collaborative per i secondi, ma sempre sotto la spinta concorrenziale del diritto UE — come ribadito da AGCM, atto di segnalazione AS2064 del febbraio 2025 e dal parere ANAC n. 33 dell'8 ottobre 2025, oggetto del commento critico di Alfonso Torchia (Diritto & Conti, 25 gennaio 2026).
1. Il quadro normativo
Le fonti generali
- Costituzione: art. 33 (diritto allo sport, riforma L. cost. 1/2023); artt. 41 e 97 (concorrenza, buon andamento, imparzialità);
- D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL): artt. 112-114 (servizi pubblici locali); art. 42 c. 2 lett. e) (competenza consiliare); art. 192 (determinazione a contrarre);
- D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 (TUSPL): testo unico sui servizi pubblici locali a rilevanza economica;
- D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei Contratti Pubblici): artt. 1 (principio del risultato), 14 (soglie comunitarie), 17 (decisione a contrarre), 178 (concessioni di servizi), 192 (PPP con gara e prelazione);
- Direttive UE 2014/23, 24, 25: concessioni, appalti, settori speciali.
La disciplina speciale dello sport
- L. 30 dicembre 2018, n. 145, art. 1 c. 692 (legge di bilancio 2019): individua nei Comuni i soggetti competenti per la programmazione, costruzione, gestione e affidamento degli impianti sportivi di proprietà;
- L. 8 agosto 2019, n. 86 (delega in materia di sport, attuata con D.Lgs. 36 e 38/2021);
- D.Lgs. 28 febbraio 2021, n. 38 (riforma dell'ordinamento sportivo) — artt. 5 e 6: regime degli affidamenti di impianti sportivi privi di rilevanza economica;
- D.Lgs. 28 febbraio 2021, n. 36 (riforma sul lavoro sportivo e enti sportivi dilettantistici).
2. La qualificazione preliminare: impianti a rilevanza economica vs privi di rilevanza economica
La prima domanda che il Comune deve porsi non è «come affido l'impianto?», ma «che tipo di impianto è?». La qualificazione del servizio come economico o non economico determina infatti, a cascata, tutto il regime applicabile.
Il criterio oggettivo (Corte cost. n. 325/2010)
La Corte costituzionale, sentenza n. 325 del 17 novembre 2010, ha stabilito il criterio oggettivo per la qualificazione dei servizi pubblici locali: un'attività ha rilevanza economica quando è idonea all'immissione in un mercato — anche solo potenziale — capace di produrre utile e di attrarre operatori privati. Non rileva la forma giuridica del gestore (profit/no profit) né il fatto che attualmente il servizio sia in perdita. Quello che conta è la potenziale rilevanza concorrenziale.
Quando l'impianto sportivo è «a rilevanza economica»
Sono impianti a rilevanza economica quelli che presentano tutti o la maggior parte di questi elementi:
- copertura dei costi con le tariffe degli utenti (full cost recovery, anche solo parziale);
- esistenza di un mercato di operatori privati interessati alla gestione (palestre, centri fitness, piscine private);
- possibilità di utili ricavati dalla gestione (anche prospettici);
- servizio gestito in via continuativa con apertura al pubblico ad accesso oneroso.
Esempi tipici: piscine comunali con ingresso a pagamento, centri sportivi polifunzionali con palestra e attività organizzate, palazzetti dello sport con biglietteria, campi da tennis o di calcio gestiti con tariffe a copertura.
Quando l'impianto sportivo è «privo di rilevanza economica»
Sono impianti privi di rilevanza economica quelli connotati da:
- finalità prevalente di servizio pubblico con tariffe simboliche o accesso gratuito;
- destinazione a categorie specifiche (scuole, attività sportiva di base, sport per disabili, giovanile);
- assenza di un mercato attivo di operatori privati interessati;
- copertura prevalente con finanza pubblica (impianto strutturalmente in perdita, gestito per finalità sociali).
Esempi tipici: palestre scolastiche aperte al pubblico in orario extra-scolastico, piccoli campi sportivi rionali, impianti per sport amatoriale gratuito, strutture dedicate ad associazioni di promozione sociale.
3. Regime degli affidamenti per impianti a rilevanza economica
Concessione di servizi, non concessione di beni (Cons. Stato n. 1557/2023 e n. 858/2021)
Prima di trattare le procedure, un chiarimento essenziale di qualificazione contrattuale — efficacemente ricostruito da Luigi Fadda sul suo blog (1° settembre 2023). La gestione di un impianto sportivo, anche se l'impianto è un bene patrimoniale indisponibile ex art. 826 c.c., non si esaurisce nella mera concessione del bene: il Cons. Stato n. 1557/2023 ha affermato che essa «non è sussumibile nel paradigma della concessione di beni, ma struttura una concessione di servizi», perché la gestione assume i caratteri tipici di un servizio pubblico — destinazione a una generalità di cittadini, organizzazione infrastrutturale stabile, controllo pubblico (cfr. anche Cons. Stato n. 858/2021).
Concessione di servizi vs appalto di servizi — il discrimine del rischio
La distinzione tra concessione e appalto — consolidata fin da Cons. Stato n. 4682/2012 e n. 3377/2011 e oggi codificata all'art. 178 e Allegato I.1 D.Lgs. 36/2023 — si gioca su due profili:
- Modalità di remunerazione: nella concessione il gestore si ripaga sostanzialmente sull'utente (canoni, tariffe, diritti); nell'appalto la remunerazione è a carico dell'amministrazione;
- Rischio operativo: nella concessione il gestore assume concretamente «il rischio della gestione» (rischio di domanda e di offerta); nell'appalto il rischio resta in capo all'ente.
Conseguenze applicative — sintesi:
- Impianti economicamente rilevanti: concessione di servizi (art. 178 D.Lgs. 36/2023);
- Impianti privi di rilevanza economica ma comunque «aperti al pubblico»: concessione strumentale con evidenza pubblica (artt. 5-6 D.Lgs. 38/2021);
- Impianti non remunerativi ad uso interno (ad es. palestra usata solo dal personale comunale): possibile appalto di servizi, perché il rischio non passa al gestore.
Definita la qualificazione contrattuale, la disciplina applicabile è quella dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (cfr. approfondimento sull'evoluzione disciplina SPL e casi pratici). Si applicano:
- il TUSPL D.Lgs. 201/2022: motivazione rafforzata per la scelta del modello di gestione (in particolare per il ricorso all'in-house ex art. 17), trasparenza ex artt. 27 e ss., obbligo di rendicontazione;
- il Codice dei Contratti D.Lgs. 36/2023: di regola si tratta di una concessione di servizi ex art. 178, con scelta del concessionario mediante procedura competitiva (gara con criterio dell'OEPV);
- l'art. 192 D.Lgs. 36/2023 (PPP con prelazione del proponente) ove l'iniziativa nasca da un operatore privato.
Le procedure possibili sono:
| Modello | Riferimento | Quando |
|---|---|---|
| Gara per concessione di servizi | Art. 178 D.Lgs. 36/2023 | Regime ordinario. Selezione con OEPV: il concessionario gestisce a proprio rischio, con tariffe sugli utenti |
| PPP con prelazione del proponente | Art. 192 D.Lgs. 36/2023 | Iniziativa privata di project financing: gara con prelazione del proponente che ha presentato il progetto |
| In-house providing | Art. 17 D.Lgs. 201/2022 (TUSPL) | Solo con motivazione rafforzata: controllo analogo + attività prevalente ≥ 80% + dimostrazione dei benefici per la collettività |
| Società mista (gara «doppio oggetto») | Art. 17 TUSPL; art. 7 D.Lgs. 175/2016 (TUSP) | Selezione del socio operativo con gara che ha ad oggetto sia la quota societaria sia l'affidamento |
4. Regime degli affidamenti per impianti privi di rilevanza economica
Per gli impianti privi di rilevanza economica, la disciplina di riferimento è quella della L. 145/2018 art. 1 c. 692 e del D.Lgs. 38/2021 artt. 5 e 6, che individuano due regimi distinti.
Art. 6 D.Lgs. 38/2021 — la procedura competitiva ordinaria
La regola, anche per gli impianti privi di rilevanza economica, è la procedura competitiva ex art. 6 D.Lgs. 38/2021, che richiama il Codice dei Contratti. La preferenza va alle associazioni e società sportive dilettantistiche iscritte al Registro nazionale delle attività sportive dilettantistiche (RAS), e alle federazioni sportive nazionali.
🆕 Art. 5 D.Lgs. 38/2021 — l'affidamento diretto a ETS «no profit» con riqualificazione
L'art. 5 D.Lgs. 38/2021 ammette in via eccezionale e residuale l'affidamento diretto della gestione a un'associazione o società sportiva dilettantistica senza fini di lucro, quando ricorrono cumulativamente determinati presupposti, oggetto del recente parere ANAC.
5. Il parere ANAC n. 33 dell'8 ottobre 2025
Con il parere n. 33 dell'8 ottobre 2025, ANAC ha sciolto i dubbi sull'esatto perimetro dell'art. 5 D.Lgs. 38/2021, qualificandolo come «norma eccezionale e residuale» derogatoria delle regole generali di evidenza pubblica. La possibilità di affidamento diretto è subordinata alla concorrente sussistenza di cinque condizioni.
Le cinque condizioni cumulative dell'art. 5 D.Lgs. 38/2021 (parere ANAC 33/2025)
- Unicità della proposta progettuale: deve esistere una sola associazione/società sportiva che si offre come gestore;
- Natura no profit del proponente: deve trattarsi di associazione o società sportiva senza fini di lucro;
- Necessità di riqualificazione con interventi rilevanti: l'impianto deve necessitare di interventi significativi che il proponente si impegna a realizzare;
- Piano economico-finanziario sostenibile: il PEF deve dimostrare la sostenibilità complessiva dell'operazione e la copertura degli investimenti;
- Finalità di aggregazione e inclusione sociale: l'intervento deve perseguire obiettivi di interesse generale (sport sociale, giovanile, disabili, integrazione);
A questi cinque presupposti il parere aggiunge il limite del valore sottosoglia comunitaria ex art. 14 D.Lgs. 36/2023 (oltre il quale opera la disciplina europea senza deroghe).
Nonostante la natura «no profit» del gestore, ANAC conferma che il rapporto contrattuale resta una concessione di servizi ai sensi dell'Allegato I.1 D.Lgs. 36/2023, sottoposta ai principi di concorrenza. Il termine «gratuità» dell'art. 5 va inteso come «esclusione della corresponsione di un canone periodico», non come assenza di onerosità del contratto.
🆕 Il Comunicato del Presidente ANAC n. 4 dell'11 marzo 2026: piattaforma digitale certificata e nessuna qualificazione della SA
A pochi mesi dal parere n. 33/2025, l'ANAC è tornata sulla materia con il Comunicato del Presidente n. 4 dell'11 marzo 2026 (depositato il 17 marzo 2026, a firma del Presidente Avv. Giuseppe Busia), in risposta ai numerosi quesiti pervenuti dagli enti locali. Il Comunicato conferma l'inquadramento dell'art. 5 D.Lgs. 38/2021 e ne precisa due ulteriori profili operativi di rilievo decisivo per i Comuni.
I sei presupposti applicativi ribaditi dal Comunicato ANAC n. 4/2026
Il Comunicato ribadisce — con linguaggio più sintetico e operativo del parere n. 33/2025 — i presupposti per l'applicazione dell'art. 5 D.Lgs. 38/2021:
- Profilo soggettivo: la disposizione può trovare applicazione esclusivamente quando un'Associazione o Società Sportiva senza fini di lucro abbia presentato all'ente locale una proposta;
- Unicità della proposta: all'ente locale è pervenuta una sola proposta in tal senso;
- Progetto preliminare + PEF: la proposta è corredata da un progetto preliminare accompagnato da un piano di fattibilità economico-finanziaria;
- Necessità di lavori di adeguamento: la proposta riguarda un impianto da «rigenerare, riqualificare o ammodernare» — un impianto «evidentemente non più adeguato alle sue esigenze funzionali»;
- Finalità sociali: la proposta persegue un utilizzo teso a favorire l'aggregazione e l'inclusione sociale e giovanile;
- Valore sotto-soglia comunitaria: il valore dell'affidamento è inferiore alla soglia ex art. 14 del Codice.
In presenza di tutti questi presupposti, il provvedimento di affidamento richiede una «adeguata motivazione» con indicazione puntuale di ciascun presupposto.
🆕 (a) Obbligo di piattaforma di approvvigionamento digitale certificata (PAD)
Il primo chiarimento operativo del Comunicato è di immediata applicazione: l'affidamento ex art. 5 D.Lgs. 38/2021, in quanto rientrante nell'ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici, deve essere effettuato tramite una piattaforma di approvvigionamento digitale certificata ai sensi degli artt. 19-29 D.Lgs. 36/2023. Non c'è quindi spazio per affidamenti «cartacei» o gestiti in via meramente locale: il flusso del ciclo di vita digitale dell'appalto (e-procurement) si applica anche all'affidamento diretto ex art. 5.
🆕 (b) Nessuna qualificazione della Stazione Appaltante per l'affidamento ex art. 5
Il secondo chiarimento — di rilievo pratico ancor maggiore per i piccoli Comuni — riguarda il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti ex art. 63 D.Lgs. 36/2023. L'ANAC ricorda di aver «già chiarito» un principio di portata generale:
Il principio di sintesi (Comunicato ANAC n. 4/2026)
La qualificazione delle stazioni appaltanti è richiesta esclusivamente nei casi in cui l'affidamento comporti lo svolgimento di una selezione comparativa strutturata; non è invece necessaria nei casi di affidamento diretto, anche di importo elevato, purché consentiti dal Codice o da altre disposizioni normative vigenti.
«Tale principio ha portata di carattere generale ed è applicabile anche alle concessioni nelle ipotesi in cui, come nel caso di specie, il legislatore ne consenta l'affidamento senza lo svolgimento di una procedura finalizzata alla selezione dell'affidatario».
Conseguenza pratica: l'ente locale — anche se non qualificato secondo il sistema di qualificazione ANAC — può disporre autonomamente l'affidamento diretto ex art. 5 D.Lgs. 38/2021, senza dover ricorrere a una stazione appaltante qualificata di rango superiore (Centrale Unica di Committenza, SUA, Provincia, ecc.). È un'apertura significativa per i piccoli Comuni, dove la qualificazione SA è spesso un ostacolo operativo agli affidamenti.
L'avviso pubblico esplorativo come buona prassi
Una delle criticità interpretative aperte — segnalata anche dal commento di Alfonso Torchia (Diritto & Conti) — riguarda la verifica dell'unicità della proposta. Il parere ANAC non chiarisce se essa debba essere:
- spontanea (l'ente prende atto di un'unica proposta ricevuta);
- accertata con avviso pubblico esplorativo (l'ente pubblica un avviso per verificare se vi siano altri operatori interessati);
- verificata ex post (controllo successivo).
Per il rispetto dei principi costituzionali (artt. 41 e 97 Cost.) e del diritto eurounitario della concorrenza, la buona prassi suggerisce di pubblicare preventivamente un avviso pubblico esplorativo: solo in caso di unica manifestazione di interesse l'ente potrà legittimamente procedere con affidamento diretto ex art. 5 D.Lgs. 38/2021. In presenza di più proposte, si torna alla procedura competitiva ex art. 6.
6. Le pronunce del TAR Lombardia: tassatività delle deroghe alla concorrenza
Due recenti pronunce del TAR Lombardia hanno consolidato la lettura restrittiva dell'art. 5 D.Lgs. 38/2021.
TAR Lombardia Milano, sent. n. 3519/2024
Stabilisce che l'art. 5 non opera «in presenza di pluralità di proposte», fondandosi sul principio di tassatività delle deroghe ai principi di concorrenza. L'unicità della proposta è presupposto necessario per escludere l'evidenza pubblica.
TAR Lombardia Brescia, sent. n. 520/2025
Afferma che la ratio della normativa è soddisfare i «principi generali di pubblicità, trasparenza e parità di trattamento, espressione di regole europee e principi costituzionali» (artt. 41 e 97 Cost.). La gestione di impianti sportivi è «attività economica rilevante ai fini della normativa europea sulla concorrenza», indipendentemente dalla forma giuridica del gestore (profit/no profit).
🆕 TAR Emilia-Romagna Parma, sent. n. 155/2024 — la disciplina autonoma del D.Lgs. 38/2021
Il TAR Emilia-Romagna, Sez. Parma, sent. n. 155/2024 evidenzia l'«inversione normativa» del 2023: il D.Lgs. 38/2021 regola in via autonoma la concessione degli impianti sportivi, senza più operare un rinvio sistematico alle norme generali sugli appalti. Ne consegue che la disciplina di settore va applicata in via diretta, ma sempre nel rispetto dei principi eurounitari di concorrenza, pubblicità e parità di trattamento.
🆕 Il caso Subiaco — AGCM atto di segnalazione AS2064/2025 (5 febbraio 2025)
L'atto di segnalazione AGCM AS2064 nasce dall'analisi critica del Regolamento comunale di Subiaco (RM) per l'affidamento della gestione degli impianti sportivi, con focus sulla procedura relativa allo stadio San Lorenzo. La pronuncia, ricostruita con cura sul blog Segretari Comunali Vighenzi (16 aprile 2025), enuncia quattro principi di sintesi di rilievo operativo per i Comuni:
| Principio | Contenuto operativo |
|---|---|
| 1. No all'affidamento diretto | Per le concessioni di servizi sportivi è obbligatoria una procedura pubblica (gara) o, nei casi minori, una procedura negoziata con consultazione minima di 10 operatori economici. L'affidamento diretto resta confinato ai casi tassativi dell'art. 5 D.Lgs. 38/2021 con tutte le condizioni cumulative. |
| 2. No a requisiti territoriali discriminatori | Non sono ammissibili restrizioni basate sulla sede locale dell'operatore (es. «devono avere sede a Subiaco»): rappresentano un requisito indebitamente discriminatorio che viola le libertà UE di circolazione e stabilimento. La radicazione locale può eventualmente essere criterio di aggiudicazione (premiale), non requisito di accesso. |
| 3. No all'iscrizione obbligatoria a federazioni specifiche | L'iscrizione a una determinata Federazione sportiva nazionale non può essere imposta come requisito di partecipazione: può invece essere valorizzata tra i criteri di aggiudicazione, premiando l'esperienza tecnica del concorrente. |
| 4. Durata proporzionata e trasparenza dei costi | La concessione non può eccedere il tempo strettamente necessario all'ammortamento degli investimenti del concessionario. L'ente concedente non può «scaricare» sul concessionario solo i costi minori mantenendo a proprio carico voci significative (es. energia elettrica, manutenzione straordinaria): la ripartizione dei costi va resa trasparente e coerente con il PEF dell'operazione. |
🆕 Corte conti Lombardia, delib. n. 251 del 17 dicembre 2024 — gratuità e redditività dei beni
Sul versante contabile-erariale, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, delib. n. 251 del 17 dicembre 2024 (commentata da Riccardo Stupazzini su Labsus.org, 5 giugno 2025) ha affrontato un quesito di un Comune sui margini di una concessione gratuita di un centro sportivo a un'ASD, con assunzione comunale degli oneri di gestione (utenze, manutenzione), facoltà di subaffitto da parte del concessionario e contributo annuo dell'ente.
Il principio della Corte conti Lombardia n. 251/2024
Il «principio di redditività dei beni» costituisce la regola generale della valorizzazione del patrimonio pubblico. Una deroga in favore di forme di gestione gratuita (con accollo di oneri all'ente) è ammissibile solo se l'attività del concessionario persegue «un interesse pubblico equivalente o addirittura superiore» con «spiccata valenza sociale».
La deroga richiede:
- Procedure comparative selettive per l'individuazione del gestore;
- Robusto apparato motivazionale nel provvedimento di affidamento (dimostrazione dell'interesse pubblico prevalente);
- Controlli periodici sulla gestione (verifica continuativa che la finalità sociale dichiarata sia effettivamente perseguita).
Il filone è consolidato: Corte conti Puglia n. 106/2022; Veneto n. 33/2009 e n. 716/2012; Lombardia n. 349/2011.
L'apertura al Codice del Terzo Settore (CTS)
La delibera n. 251/2024 — punto particolarmente interessante per il presidio della legalità — apre allo strumento delle convenzioni con ETS ex artt. 55 e 56 del Codice del Terzo Settore (D.Lgs. 117/2017). Quando l'attività dell'associazione sportiva è strutturalmente connotata da finalità di interesse generale (sport per disabili, sport giovanile, sport per anziani, integrazione sociale), la convenzione ex art. 56 CTS — riservata ad APS e ODV — consente di regolare il rapporto secondo i principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, partecipazione, con rimborso delle sole spese documentate (art. 56 c. 2 CTS). In alternativa, è praticabile la coprogettazione ex art. 55 CTS — con le cautele già analizzate nel relativo approfondimento.
- Affidamento diretto in presenza di più proposte ricevute (basta una manifestazione di interesse alternativa per escludere l'unicità);
- Interventi di riqualificazione insufficienti o insignificanti rispetto al valore del bene (la riqualificazione deve essere «significativa» — non basta una manutenzione ordinaria);
- PEF squilibrato o incoerente, sintomo di un affidamento non sostenibile;
- Finalità sociali dichiarate ma non documentate nel progetto;
- Valore sopra-soglia comunitaria: in tale ipotesi opera direttamente la disciplina UE, senza margini di deroga.
🆕 7. Profili fiscali IVA: imponibilità, esenzione e «prestazione complessa»
Una dimensione spesso trascurata — ma di rilievo decisivo nell'analisi di sostenibilità dell'affidamento — è quella del trattamento IVA della gestione degli impianti sportivi. La materia è stata recentemente innovata dall'art. 36-bis del D.L. 75/2023 e dalla Risposta n. 2/2025 dell'Agenzia delle Entrate, ricostruite con efficacia da Fabio Bertuccioli sulla Rivista del Sindaco — La Posta del Sindaco del 26 febbraio 2026.
Il regime tradizionale: imponibilità IVA della gestione
Storicamente la gestione di centri sportivi a fronte di corrispettivo è stata qualificata come attività commerciale imponibile IVA (cfr. già la Circolare Ministeriale n. 18/360068 del 1976). I canoni concessori e le tariffe pagate dagli utenti rientrano nel campo di applicazione dell'IVA ex DPR 633/1972 con aliquota ordinaria (di norma 22%).
🆕 La novità: l'esenzione ex art. 36-bis DL 75/2023 per gli ETS no profit
L'art. 36-bis del D.L. 75/2023 ha recepito l'art. 132 Dir. 2006/112/CE introducendo nell'ordinamento un regime di esenzione IVA per le «prestazioni di servizi strettamente connessi con la pratica dello sport o dell'educazione fisica» rese da organismi senza fini di lucro nei confronti delle persone che esercitano lo sport o l'educazione fisica.
I tre requisiti dell'esenzione IVA (art. 36-bis DL 75/2023)
- Stretta connessione della prestazione con la pratica sportiva o l'educazione fisica;
- Natura no profit del prestatore (ASD/SSD dilettantistiche iscritte al RAS, ETS sportivi);
- Destinatario che esercita lo sport o l'educazione fisica (utente finale).
L'esenzione recepisce l'orientamento della CGUE (causa C-253/07, Canterbury Hockey Club, e causa C-150/99): le esenzioni sportive si applicano anche se il destinatario formale del servizio è una persona giuridica, purché il servizio sia strutturalmente indispensabile allo svolgimento dello sport da parte delle persone fisiche.
🆕 La «prestazione complessa»: la Risposta AdE n. 2/2025
La Risposta n. 2/2025 dell'Agenzia delle Entrate ha introdotto un criterio operativo discriminante: quando la concessione dell'impianto sportivo include utilità economiche ulteriori rispetto alla mera pratica sportiva — ad esempio sfruttamento pubblicitario, attività commerciali accessorie, somministrazione di alimenti e bevande — l'operazione si configura come «prestazione complessa» e ricade nuovamente nel regime di imponibilità al 22%.
| Configurazione del rapporto | Regime IVA | Conseguenze |
|---|---|---|
| Concessione «pura» sportiva a ETS no profit (solo pratica sportiva) | Esenzione IVA ex art. 36-bis DL 75/2023 | No IVA sui corrispettivi; ma anche indetraibilità dell'IVA sugli acquisti del concessionario; rettifica decennale ex art. 19-bis2 DPR 633/1972 per investimenti pregressi |
| Concessione «complessa» con utilità economiche ulteriori (pubblicità, somministrazione, attività commerciali) | Imponibilità IVA al 22% | IVA dovuta sui corrispettivi ma detraibilità dell'IVA sugli acquisti; nessuna rettifica |
| Gestione affidata a società commerciale (per impianti a rilevanza economica) | Imponibilità IVA al 22% | Regime ordinario IVA |
8. La tabella di sintesi: quale procedura per quale impianto
| Tipologia di impianto | Procedura tipica | Riferimento |
|---|---|---|
| Impianto a rilevanza economica (concessione con corrispettivo o utili) — valore sotto-soglia | Concessione di servizi con gara (OEPV) | Art. 178 D.Lgs. 36/2023; D.Lgs. 201/2022 (TUSPL) |
| Impianto a rilevanza economica — valore sopra-soglia | Gara europea con pubblicità GUUE | Direttive UE 2014/23-24; D.Lgs. 36/2023 |
| Impianto a rilevanza economica — iniziativa privata di PPP | PPP con prelazione del proponente | Art. 192 D.Lgs. 36/2023 |
| Impianto a rilevanza economica gestito tramite società comunale | In-house o società mista (con motivazione rafforzata) | Art. 17 D.Lgs. 201/2022 (TUSPL); D.Lgs. 175/2016 |
| Impianto privo di rilevanza economica — regime ordinario | Procedura competitiva (preferenza ad ASD/SSD iscritte al RAS) | Art. 6 D.Lgs. 38/2021; L. 145/2018 art. 1 c. 692 |
| Impianto privo di rilevanza economica — affidamento diretto eccezionale | Affidamento diretto a ETS no profit con 5 condizioni cumulative | Art. 5 D.Lgs. 38/2021; parere ANAC 33/2025 |
| Coprogettazione con ETS (per finalità sociali) | Avviso ex art. 55 D.Lgs. 117/2017 (CTS) | Cfr. approfondimento sulla coprogettazione |
9. Profili operativi per il Segretario Comunale
Per il Segretario, presidio della legalità procedurale, la qualificazione preliminare dell'impianto e della procedura è il momento decisivo. Suggerisco un test in 6 passaggi da svolgere prima dell'avvio della procedura.
L'impianto produce introiti tali da coprire (anche solo in parte) i costi di gestione?
Se SÌ → orientarsi verso un regime di rilevanza economica (concessione di servizi con gara). Se NO o tariffe simboliche → l'impianto è prevalentemente di servizio pubblico (regime «non economico» ex D.Lgs. 38/2021).
Esiste un mercato di operatori privati interessati?
Se SÌ → rilevanza economica anche se attualmente il servizio è in perdita (Corte cost. 325/2010, criterio oggettivo). Una palestra commerciale nei dintorni è già indizio di mercato attivo.
Il valore complessivo dell'affidamento supera le soglie comunitarie?
Se SÌ → opera la disciplina UE delle concessioni (gara europea con GUUE). Se NO → margine per le procedure sotto-soglia, anche con preferenza ad ASD/SSD.
Si vuole ricorrere all'art. 5 D.Lgs. 38/2021?
Verifica della concorrente sussistenza delle 5 condizioni: unicità della proposta, natura no profit del proponente, riqualificazione significativa, PEF sostenibile, finalità sociali documentate. In dubbio → procedura competitiva ex art. 6.
Pubblicazione dell'avviso pubblico esplorativo
Prima dell'affidamento diretto, pubblicare un avviso esplorativo per verificare l'effettiva unicità della proposta. In presenza di più manifestazioni di interesse → procedura competitiva.
Motivazione della scelta nella determinazione a contrarre
La determinazione a contrarre ex art. 17 c. 1 D.Lgs. 36/2023 + art. 192 TUEL deve motivare puntualmente: qualificazione dell'impianto, scelta del modello di gestione, scelta della procedura, eventuali presupposti dell'art. 5 D.Lgs. 38/2021.
10. Decalogo operativo
- Mappare il patrimonio degli impianti sportivi comunali (piscine, palestre, campi, palazzetti, palestre scolastiche) e qualificarli preliminarmente come rilevanza economica vs non economica (test in 6 passaggi);
- Aggiornare il regolamento comunale sugli impianti sportivi, distinguendo i regimi di affidamento e i criteri di selezione dei gestori;
- Per impianti a rilevanza economica, predisporre la documentazione di gara (concessione di servizi con OEPV) con criteri trasparenti e ponderazione coerente con il TUSPL;
- Per impianti privi di rilevanza economica, privilegiare la procedura competitiva ex art. 6 D.Lgs. 38/2021, riservando l'affidamento diretto ex art. 5 ai soli casi in cui sussistano tutte le 5 condizioni cumulative;
- Pubblicare avviso esplorativo preventivo prima di ogni affidamento diretto ex art. 5, per verificare l'unicità della proposta — buona prassi richiesta dalla giurisprudenza;
- Effettuare l'affidamento ex art. 5 D.Lgs. 38/2021 attraverso una piattaforma di approvvigionamento digitale certificata (PAD) ai sensi degli artt. 19-29 D.Lgs. 36/2023, come richiesto dal Comunicato ANAC n. 4/2026 — il flusso digitale dell'e-procurement vale anche per gli affidamenti diretti;
- Verificare iscrizione al RAS (Registro Attività Sportive) delle ASD/SSD aspiranti gestori, e acquisire la documentazione sui requisiti soggettivi;
- Acquisire il parere dell'Organo di Revisione sulla sostenibilità contabile dell'operazione e sull'impatto sul bilancio (canoni, contributi, manutenzioni);
- Coordinare con il RPCT per la mappatura del rischio nella sezione anticorruzione del PIAO (la scelta della procedura è area sensibile);
- Pubblicare in Amministrazione Trasparente ex artt. 23 e 26 D.Lgs. 33/2013, con riferimento agli atti dell'affidamento e ai vantaggi economici concessi;
- Conservare nel fascicolo la motivazione qualificatoria e la documentazione delle verifiche, per resistere a eventuali contestazioni in sede TAR, ANAC o Corte dei conti.
11. Conclusioni
La gestione degli impianti sportivi comunali è un'area in cui il diritto eurounitario della concorrenza ha eroso costantemente gli spazi di affidamento «in via diretta» tradizionalmente riservati al mondo dello sport dilettantistico. Il parere ANAC n. 33/2025 e la giurisprudenza del TAR Lombardia hanno consolidato un orientamento univoco: l'art. 5 D.Lgs. 38/2021 è disciplina «eccezionale e residuale», applicabile solo in presenza di una concorrente sussistenza di rigorosi presupposti — la regola resta la procedura competitiva ex art. 6.
Per i Comuni ciò significa che la qualificazione preliminare dell'impianto (rilevanza economica/non economica) e la motivazione della procedura scelta sono il vero presidio di legalità. L'uso «creativo» dell'art. 5 D.Lgs. 38/2021 — magari per favorire un'associazione del territorio storicamente legata all'ente — espone l'affidamento all'annullamento in sede TAR (su ricorso di concorrenti esclusi) e a profili di responsabilità erariale davanti alla Corte dei conti.
La buona prassi oggi consolidata — pubblicazione di un avviso esplorativo, verifica delle cinque condizioni cumulative, motivazione rafforzata nella determinazione a contrarre, eventuale coordinamento con la coprogettazione ex art. 55 CTS quando le finalità sociali siano dominanti — consente al Comune di valorizzare il tessuto associativo del territorio senza uscire dal perimetro dei principi costituzionali ed eurounitari. È, in fondo, la stessa buona amministrazione ex art. 97 Cost. che ci è chiesta in ogni altro settore: regole chiare, decisioni motivate, trasparenza nei confronti dei cittadini.
🌐 Risorse esterne — Commenti dottrinali sulla gestione degli impianti sportivi
Commento critico al parere ANAC 33/2025, con analisi delle criticità interpretative aperte (unicità della proposta, coordinamento con l'art. 192 D.Lgs. 36/2023, ambiguità delle soglie comunitarie) e ricostruzione della giurisprudenza amministrativa (TAR Lombardia Milano 3519/2024 e Brescia 520/2025) — Avv. Alfonso Torchia, Foro di Roma, Cassazionista (Diritto & Conti):
Sulla qualificazione contrattuale come «concessione di servizi» (non di beni) — ricostruzione delle pronunce Cons. Stato n. 1557/2023 e n. 858/2021, distinzione concessione/appalto sulla base del rischio operativo e della modalità di remunerazione, tre modalità di affidamento (impianti rilevanza economica, impianti privi di rilevanza economica, impianti ad uso interno) — Luigi Fadda, Segretario Comunale:
Sui profili fiscali IVA della gestione degli impianti sportivi — esenzione ex art. 36-bis DL 75/2023 per gli ETS no profit (recepimento art. 132 Dir. 2006/112/CE), rilievi della Risposta AdE n. 2/2025 sulla «prestazione complessa» e mantenimento dell'imponibilità in presenza di utilità economiche ulteriori, rettifica decennale ex art. 19-bis2 DPR 633/1972, giurisprudenza CGUE (cause C-253/07 e C-150/99) — Fabio Bertuccioli (La Posta del Sindaco — Rivista del Sindaco):
Sul caso Subiaco e l'atto AGCM AS2064/2025 — ricostruzione operativa dei quattro principi enunciati dall'AGCM (no affidamento diretto, no requisiti territoriali discriminatori, no iscrizione obbligatoria a federazioni specifiche, durata proporzionata e trasparenza dei costi) con richiamo al TAR Emilia-Romagna Parma n. 155/2024 — Segretari Comunali Vighenzi:
🆕 Sui vincoli erariali della concessione gratuita — commento alla Corte conti Lombardia delib. n. 251 del 17 dicembre 2024 sul principio di redditività dei beni come regola generale, deroga ammissibile solo con interesse pubblico equivalente/superiore di spiccata valenza sociale + procedure comparative selettive + robusto apparato motivazionale + controlli periodici; richiami a Corte conti Puglia n. 106/2022, Veneto nn. 33/2009 e 716/2012, Lombardia n. 349/2011; apertura allo strumento delle convenzioni con ETS ex artt. 55-56 CTS — Riccardo Stupazzini (Labsus.org):
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Fonti normative: Costituzione, artt. 33 (riforma L. cost. 1/2023), 41, 97; Codice civile, art. 826 (beni patrimoniali indisponibili); D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 (TUSPL — artt. 17 e ss.); D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei Contratti) — artt. 1, 14, 17, 178, 192, Allegato I.1; D.Lgs. 28 febbraio 2021, n. 38 (riforma ordinamento sportivo) — artt. 5 e 6; D.Lgs. 28 febbraio 2021, n. 36 (lavoro sportivo); L. 30 dicembre 2018, n. 145, art. 1 c. 692 (legge di bilancio 2019); L. 8 agosto 2019, n. 86 (delega sport); D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) — artt. 42 c. 2 lett. e), 112-114, 147-bis, 192; D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (TUSP); D.Lgs. 3 luglio 2017, n. 117 (CTS — art. 55); D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (Trasparenza — artt. 23 e 26); Direttive UE 2014/23 (concessioni), 24 e 25 (appalti); art. 57 TFUE (remuneratività); L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 21-nonies (autotutela). Fonti fiscali: D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 (decreto IVA) — art. 4, art. 19-bis2 (rettifica decennale); D.L. 28 giugno 2023, n. 75 conv. L. 112/2023 — art. 36-bis (esenzione IVA per prestazioni sportive degli ETS no profit); Direttiva 2006/112/CE, art. 132 (esenzioni IVA); Circolare Ministeriale n. 18/360068 del 1976 (gestione impianti sportivi come attività commerciale); Agenzia delle Entrate — Risposta a interpello n. 2 del 2025 (prestazione complessa e mantenimento dell'imponibilità in presenza di utilità economiche ulteriori). Giurisprudenza: Corte costituzionale n. 325 del 17/11/2010 (criterio oggettivo della rilevanza economica); TAR Lombardia Milano n. 3519/2024 (tassatività delle deroghe alla concorrenza); TAR Lombardia Brescia n. 520/2025 (gestione impianti come attività economica rilevante UE); TAR Emilia-Romagna Sez. Parma n. 155/2024 (inversione normativa del 2023: il D.Lgs. 38/2021 regola in via autonoma la concessione degli impianti sportivi senza più rinvio sistematico alle norme generali sugli appalti); Consiglio di Stato n. 858/2021 e n. 1557/2023 (gestione impianti = concessione di servizi, non di beni); Cons. Stato n. 4682/2012 e n. 3377/2011 (distinzione concessione/appalto sul rischio); Corte dei conti Sez. Lombardia delib. n. 251 del 17 dicembre 2024 (principio di redditività dei beni come regola generale; deroga per gratuità solo con interesse pubblico equivalente/superiore di spiccata valenza sociale, procedure comparative, robusto apparato motivazionale e controlli periodici; apertura allo strumento delle convenzioni con ETS ex artt. 55-56 CTS); Corte conti Puglia n. 106/2022, Veneto n. 33/2009 e n. 716/2012, Lombardia n. 349/2011 (filone consolidato sulla valorizzazione del patrimonio pubblico e sui limiti della gratuità). Giurisprudenza UE: CGUE causa C-253/07 (Canterbury Hockey Club) e causa C-150/99 (esenzioni sportive applicabili anche a persone giuridiche, valutazione complessiva dell'operazione). Atti istituzionali: ANAC, parere n. 33 dell'8 ottobre 2025 sull'affidamento diretto ex art. 5 D.Lgs. 38/2021 (cinque condizioni cumulative); ANAC, Comunicato del Presidente n. 4 dell'11 marzo 2026 (a firma dell'Avv. Giuseppe Busia, depositato il 17/3/2026) — sei presupposti applicativi sintetici, obbligo di piattaforma di approvvigionamento digitale certificata (artt. 19-29 D.Lgs. 36/2023) e non necessità della qualificazione della SA per gli affidamenti diretti ex art. 5; AGCM, atto di segnalazione AS2064 del 5 febbraio 2025 (gestione impianti sportivi come attività economica ai sensi degli artt. 101 ss. TFUE; analisi del Regolamento del Comune di Subiaco — stadio San Lorenzo — con i quattro principi operativi: no affidamento diretto, no requisiti territoriali discriminatori, no iscrizione obbligatoria a federazioni specifiche, durata proporzionata e trasparenza dei costi). Contributi dottrinali: Alfonso Torchia, «Il Parere ANAC 33/2025 sull'affidamento degli impianti sportivi: alcune riflessioni critiche alla luce della giurisprudenza amministrativa», Diritto & Conti (25 gennaio 2026); Luigi Fadda, «Gestione degli impianti sportivi è concessione di servizi», luigifadda.it (1° settembre 2023); Fabio Bertuccioli, «La gestione degli impianti sportivi comunali: tra imponibilità ed esenzione IVA», La Posta del Sindaco — Rivista del Sindaco (26 febbraio 2026); Segretari Comunali Vighenzi, «Concessione di impianti sportivi: no all'affidamento diretto, serve una gara» (16 aprile 2025) — ricostruzione operativa del caso AGCM AS2064/2025 (Subiaco) e dei principi di non discriminazione territoriale, divieto di iscrizione obbligatoria a federazioni specifiche, durata proporzionata, trasparenza dei costi; Riccardo Stupazzini, «La gestione degli impianti sportivi: vincoli e possibilità», Labsus.org (5 giugno 2025) — commento alla Corte conti Lombardia n. 251/2024 sui vincoli erariali della concessione gratuita e sull'apertura allo strumento delle convenzioni con ETS ex artt. 55-56 CTS. Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere professionale.