Il Partenariato Pubblico-Privato (PPP) è una delle famiglie contrattuali più complesse e strategiche del sistema degli appalti pubblici: consente all'ente locale di realizzare opere e servizi senza accendere direttamente un mutuo, spostando sul privato una parte significativa dei rischi di costruzione, gestione ed esposizione al mercato, e remunerandolo con i flussi economici generati dall'opera (canone di disponibilità, tariffe di gestione, apporti economici). È lo strumento con cui negli ultimi trent'anni sono stati realizzati impianti sportivi, illuminazione pubblica a LED, edifici scolastici, caserme, parcheggi in struttura, impianti di teleriscaldamento, ospedali, autostrade. Il D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36 — Codice dei contratti pubblici, all'art. 174 e ss. (Libro IV, Parte II, artt. 174-208) — ha ricostruito organicamente la disciplina, in coerenza con il Reg. UE 549/2013 SEC2010 e con il Manuale Eurostat sul Debito Pubblico (MGDD) che orientano la corretta qualificazione contabile dell'operazione (dentro o fuori il perimetro dell'indebitamento della PA). In questa guida ricostruiamo il quadro normativo, i sei istituti tipici, la disciplina dell'allocazione dei rischi, il PEF, le casistiche più ricorrenti, i quattro rischi della prassi segnalati dalla dottrina (capacità tecniche della PA, corretta attribuzione del rischio, variabilità delle decisioni pubbliche, scarsi controlli), la cultura dell'imprenditore-gestore e la checklist per il Segretario Comunale.
Indice dei contenuti
- Il quadro normativo del PPP dopo il D.Lgs. 36/2023
- La nozione di PPP: i quattro elementi costitutivi (art. 174)
- La famiglia dei PPP: sei istituti tipici
- L'allocazione dei rischi: costruzione, disponibilità, domanda, operativo
- Il Piano Economico-Finanziario (PEF): sostenibilità e bancabilità
- La qualificazione contabile Eurostat: dentro o fuori il debito pubblico
- PPP vs mutuo: quando conviene e quando è mutuo mascherato
- L'iter procedurale del PPP
- 🚨 I quattro rischi della prassi (Autorità di settore e dottrina)
- La cultura dell'imprenditore: appaltatore vs gestore
- Il PPP e le iniziative di sviluppo locale partecipative
- 🆕 Focus — Art. 129 D.Lgs. 36/2023: appalti riservati per servizi sociali e culturali + incarichi gratuiti per beni culturali
- Casistiche operative negli enti locali
- Giurisprudenza consolidata
- Checklist procedurale del Segretario Comunale
- FAQ operative
- Riferimenti normativi e prassi
- Decalogo per il Segretario Comunale
1. Il quadro normativo del PPP dopo il D.Lgs. 36/2023
La disciplina italiana del Partenariato Pubblico-Privato ha attraversato tre stagioni: dalle prime esperienze pionieristiche degli anni '90 sui project financing autostradali, alla codificazione con la Merloni-quater (L. 166/2002) e con il D.Lgs. 163/2006 (art. 3 c. 15-ter e artt. 152-160), fino alla riscrittura organica con il D.Lgs. 50/2016 (Parte IV, artt. 179-199) e infine al riassetto del D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36 — nuovo Codice dei contratti pubblici, che ha collocato la disciplina nel Libro IV, Parte II (artt. 174-208). Le finalità del legislatore del 2023 sono state tre:
- Semplificazione: unificazione della definizione di PPP e superamento delle sovrapposizioni tra le figure previgenti;
- Coerenza euro-unitaria: allineamento con la Direttiva 2014/23/UE sulle concessioni e con il quadro Eurostat SEC2010;
- Focus sull'allocazione dei rischi: l'effettiva traslazione del rischio al privato — non la forma contrattuale — è ciò che definisce il PPP e ne determina la qualificazione contabile.
2. La nozione di PPP: i quattro elementi costitutivi (art. 174)
L'art. 174 c. 1 D.Lgs. 36/2023 definisce il PPP come «l'operazione economica in cui ricorrono congiuntamente» quattro elementi. La ricostruzione dei quattro elementi è essenziale perché — in mancanza anche di uno solo di essi — l'operazione fuoriesce dal perimetro del PPP e va riqualificata come mero contratto d'appalto (con applicazione delle regole del Libro II del Codice) o come operazione di indebitamento (con applicazione dei vincoli ex artt. 202-207 TUEL).
| Elemento | Descrizione |
|---|---|
| (a) Rapporto contrattuale di lungo periodo | Rapporto pluriennale finalizzato al perseguimento di un risultato di interesse pubblico; la durata è di norma commisurata al piano di ammortamento dell'investimento privato (art. 179 D.Lgs. 36/2023 per le concessioni: durata proporzionata ai tempi di recupero degli investimenti maggiorati di un ragionevole utile) |
| (b) Finanziamento privato significativo | La copertura dei fabbisogni finanziari deve provenire in misura significativa dalle risorse reperite dal privato; la soglia del «significativo» non è quantificata rigidamente ma nell'ordinamento europeo si aggira attorno al 50% del valore dell'investimento — è tuttavia possibile che l'operazione preveda un contributo pubblico superiore al 50% del valore dell'opera senza che questo, di per sé, escluda automaticamente la conformità alle decisioni Eurostat: ciò che rileva ai fini della qualificazione off-balance-sheet è l'effettiva traslazione dei rischi sul privato (par. 4 e par. 6), non la mera proporzione del contributo pubblico. Il contributo pubblico può quindi anche essere maggioritario, ma i rischi devono continuare a gravare sul privato affinché l'operazione resti PPP conforme al SEC2010 |
| (c) Allocazione del rischio operativo al privato | Il rischio operativo (art. 177 D.Lgs. 36/2023 per la concessione) è il rischio economico legato ai profili di gestione dei lavori o dei servizi; la sua traslazione al privato è elemento qualificante del PPP |
| (d) Corrispettivo in specifiche prestazioni | La remunerazione del privato consiste nelle prestazioni oggetto del contratto (canoni, tariffe, apporti economici), non nel prezzo di un'opera consegnata |
3. La famiglia dei PPP: sei istituti tipici
Il Codice riconosce sei istituti tipici che rientrano nella famiglia del PPP. La panoramica:
1. Concessione di lavori pubblici
Artt. 176-183 D.Lgs. 36/2023 · Direttiva 2014/23/UE
Contratto con il quale l'amministrazione affida a un operatore economico l'esecuzione di lavori pubblici con contestuale gestione economica dell'opera. Il concessionario si remunera con le tariffe pagate dagli utenti (concessione di lavori «pura») o con canoni versati dall'amministrazione (concessione con corrispettivo «freddo» — cold shadow toll) o con un mix. Ambito d'elezione: autostrade, parcheggi, impianti sportivi, cimiteri.
2. Concessione di servizi
Artt. 176-183 D.Lgs. 36/2023 · Direttiva 2014/23/UE
Contratto con il quale l'amministrazione affida a un operatore economico la gestione di un servizio pubblico (o comunque nel proprio interesse) con o senza la realizzazione di opere. Ambito d'elezione: gestione impianti sportivi, servizi di trasporto pubblico, ristorazione scolastica, mense, illuminazione votiva, gestione teleriscaldamento.
3. Project financing (partenariato di iniziativa privata)
Artt. 193-195 D.Lgs. 36/2023
Meccanismo di attivazione del PPP in cui l'iniziativa parte dal privato: il promotore presenta all'amministrazione una proposta contenente uno studio di fattibilità e un piano economico-finanziario per la realizzazione di un'opera pubblica. L'amministrazione valuta la fattibilità e l'interesse pubblico e — se ritiene fondata la proposta — la pone a base di gara con evidenza pubblica. Al promotore è riconosciuto il diritto di prelazione. Ambito d'elezione: grandi opere infrastrutturali, illuminazione pubblica a LED, riqualificazione energetica di patrimonio pubblico.
4. Contratto di disponibilità
Art. 187 D.Lgs. 36/2023 · già art. 188 D.Lgs. 50/2016 · art. 160-ter D.Lgs. 163/2006 (introdotto dal DL 1/2012)
Contratto con il quale un privato — sulla base di un capitolato tecnico predisposto dall'amministrazione — realizza un'opera e la mette a disposizione della pubblica amministrazione dietro pagamento di un canone di disponibilità. Il privato si assume il rischio operativo (mancata realizzazione entro i tempi, oneri superiori) e il rischio di disponibilità (interruzioni dell'uso per manutenzioni non tempestive, malfunzionamenti). Al termine del rapporto l'opera può restare al privato o passare all'amministrazione. Ambito d'elezione: caserme, uffici pubblici, edilizia scolastica di sostituzione. → Approfondimento nella sezione sui fondi immobiliari del Piano di valorizzazione.
5. Locazione finanziaria di opere pubbliche
Art. 188 D.Lgs. 36/2023
Contratto con il quale un privato-finanziatore acquista o realizza l'opera e la concede in locazione all'amministrazione, con opzione di riscatto a scadenza. La disciplina PPP si applica quando il rischio operativo è effettivamente traslato sul privato; altrimenti l'operazione è ricondotta a mutuo. Ambito d'elezione: edifici pubblici, macchinari, veicoli di trasporto pubblico locale, arredi di grandi strutture.
6. Contratto di rendimento energetico (EPC — Energy Performance Contract)
Art. 197 D.Lgs. 36/2023 · Direttiva 2012/27/UE (Efficienza energetica)
Contratto in cui un privato — la ESCo (Energy Service Company) — si impegna a realizzare interventi di efficientamento energetico su un patrimonio pubblico (illuminazione, riscaldamento, coibentazione, fotovoltaico) e a garantire un risparmio energetico misurabile; la remunerazione è legata al risparmio effettivamente conseguito rispetto alla baseline pre-intervento. Ambito d'elezione: riqualificazione illuminazione pubblica a LED, riqualificazione energetica di scuole e uffici comunali, impianti di produzione da fonti rinnovabili.
4. L'allocazione dei rischi: costruzione, disponibilità, domanda, operativo
Il tratto qualificante del PPP è l'effettiva traslazione dei rischi sul privato. La disciplina europea (Reg. UE 549/2013 SEC2010 e Manuale Eurostat MGDD) individua quattro categorie di rischio da mappare puntualmente nel contratto:
| Rischio | Contenuto | Chi lo assume nel PPP «tipico» |
|---|---|---|
| Rischio di costruzione | Ritardi nella consegna, mancata realizzazione, costi superiori al preventivato, difetti di esecuzione | Privato (elemento sempre necessario per l'off-balance) |
| Rischio di disponibilità | L'opera realizzata non è utilizzabile dall'amministrazione (per malfunzionamenti, obsolescenza, manutenzioni non tempestive, standard qualitativi non rispettati) | Privato (elemento chiave dei PPP «a canone freddo»: contratto di disponibilità, locazione finanziaria, EPC) |
| Rischio di domanda | Variabilità dell'utilizzo dell'opera o del servizio da parte degli utenti; volatilità delle tariffe | Privato (elemento chiave dei PPP «a canone caldo»: concessioni con tariffe utenti) |
| Rischio operativo | Rischio economico complessivo di gestione (costi di gestione, ricavi, redditività): sintesi che comprende gli altri rischi | Privato (art. 174 D.Lgs. 36/2023 come elemento costitutivo del PPP) |
5. Il Piano Economico-Finanziario (PEF): sostenibilità e bancabilità
Il Piano Economico-Finanziario è il documento cardine del PPP: espone i flussi di cassa attesi dell'operazione, la sostenibilità della gestione, la remunerazione del capitale investito. Il PEF deve:
Contenuti minimi del PEF
- Costi di investimento (CAPEX) con timeline dei pagamenti;
- Struttura finanziaria: equity + debito (senior + subordinato) + eventuale contributo pubblico;
- Costi di gestione (OPEX) per tutta la durata del contratto;
- Ricavi attesi: canoni pubblici + tariffe utenti + entrate accessorie;
- Indicatori economico-finanziari: TIR (Tasso Interno di Rendimento) del capitale investito, VAN (Valore Attuale Netto), DSCR (Debt Service Coverage Ratio) — cruciale per la bancabilità;
- Analisi di sensitività: come varia la sostenibilità del piano al variare delle ipotesi chiave (tassi di interesse, volumi di utilizzo, costi di manutenzione);
- Modalità di adeguamento e revisione del PEF (art. 192 D.Lgs. 36/2023).
6. La qualificazione contabile Eurostat: dentro o fuori il debito pubblico
La qualificazione dell'operazione PPP ai fini contabili è disciplinata dal Reg. UE 549/2013 (SEC2010) e dal Manuale Eurostat sul Deficit e sul Debito Pubblico (MGDD — Manual on Government Deficit and Debt), aggiornato periodicamente. La distinzione fondamentale che il Segretario Comunale deve avere sempre presente è quella tra le due configurazioni contabili in cui può risolversi l'operazione:
Off-balance sheet vs On-balance sheet: la distinzione operativa
- Operazione off-balance sheet: la maggior parte dei rischi (di costruzione + almeno uno tra disponibilità e domanda) grava effettivamente sul privato → l'ente pubblico NON deve contabilizzare l'investimento nel proprio bilancio come debito, ma solo il canone periodico di disponibilità o l'apporto pubblico come spesa corrente/di investimento pluriennale. È la situazione fisiologicamente ricercata dal PPP: la PA ottiene l'opera senza appesantire il proprio debito Maastricht e senza incidere sui vincoli TUEL all'indebitamento;
- Operazione on-balance sheet: i rischi restano sostanzialmente in capo alla PA (perché non correttamente traslati, o perché mascherati da un canone parametrato alla rata di ammortamento, o perché garantiti dalla stessa PA) → l'ente locale è costretto a contabilizzare il costo dell'investimento come debito nel proprio bilancio, con conseguente incremento dell'indebitamento e riduzione degli spazi finanziari disponibili per altre operazioni. È un elemento di squilibrio per le finanze dell'ente: quello che era stato pensato per «non pesare» finisce per assorbire capacità di indebitamento a scapito di altre opere programmate.
La qualificazione produce quindi effetti puntuali su:
- Perimetro del debito Maastricht: l'operazione va contabilizzata come debito della PA se il rischio è sostanzialmente in capo alla PA;
- Vincoli sull'indebitamento degli enti locali ex artt. 202-207 TUEL: l'operazione qualificata come indebitamento va autorizzata come tale nel bilancio;
- Divieto di indebitamento per spesa corrente ex art. 119 c. 6 Cost.: il PPP «mascherato» destinato a coprire spesa corrente è vietato;
- Saldi di finanza pubblica: gli indicatori di sana gestione sono influenzati dalla qualificazione off/on-balance-sheet dell'operazione.
7. PPP vs mutuo: quando conviene e quando è mutuo mascherato
Il PPP non è mai un semplice sostituto del mutuo. È uno strumento con logica diversa che si giustifica quando: (i) il progetto richiede competenze imprenditoriali che la PA non possiede; (ii) c'è convenienza economica nella traslazione dei rischi; (iii) l'opera genera flussi di cassa autonomi (tariffe, risparmi energetici) che remunerano il privato senza gravare integralmente sul bilancio pubblico.
| Profilo | Mutuo | PPP |
|---|---|---|
| Chi realizza l'opera | La PA (con appalto tradizionale) | Il privato |
| Chi la finanzia | La banca (con capitale della PA che rimborsa) | Il privato con equity + debito bancario |
| Chi la gestisce | La PA | Il privato per la durata del contratto |
| Chi assume i rischi | La PA (interamente) | Il privato (in misura significativa) |
| Come si remunera il privato | N/A (fornitore d'appalto pagato una tantum) | Canone / tariffa / risparmio energetico per tutta la durata |
| Contabilizzazione | Debito Maastricht + rate di ammortamento a bilancio | Off-balance-sheet se rischi correttamente traslati; on-balance se rischi sulla PA |
| Complessità gestionale | Bassa (procedure standardizzate) | Alta (contratto lungo, monitoraggio continuo, adeguamenti PEF) |
8. L'iter procedurale del PPP
L'iter procedurale del PPP è più complesso di quello dell'appalto ordinario e richiede il coinvolgimento coordinato di più uffici:
Iter procedurale in 10 passi
- Inserimento nel DUP e nel programma triennale delle opere (o del PIAO): il PPP non può essere improvvisato ma va programmato pluriennalmente;
- Studio di fattibilità tecnico-economica dell'intervento con analisi comparativa PPP vs appalto tradizionale (Value for Money);
- Elaborazione del PEF preliminare con verifica della sostenibilità e della bancabilità;
- Predisposizione dei documenti di gara: bando, disciplinare, capitolato tecnico, schema di contratto, matrice dei rischi;
- Pareri obbligatori: regolarità tecnica del RUP + regolarità contabile della Ragioneria + Revisore dei Conti ex art. 239 TUEL + eventuale NARS/DIPE per operazioni di rilievo;
- Approvazione consiliare ex art. 42 c. 2 TUEL (impegni pluriennali significativi) con esplicita qualificazione contabile e valutazione dell'impatto sull'indebitamento;
- Pubblicazione del bando secondo le procedure del Codice + comunicazione ANAC + eventuali pubblicità aggiuntive per grandi opere;
- Procedura di gara: valutazione delle offerte con criteri che pesano tecnica, economia e allocazione dei rischi;
- Stipula del contratto con il concessionario/aggiudicatario, con matrice dei rischi come allegato essenziale;
- Monitoraggio in corso di rapporto: reportistica periodica del concessionario, verifiche in loco, revisione del PEF (art. 192 D.Lgs. 36/2023) se ricorrono le condizioni, gestione delle controversie.
9. 🚨 I quattro rischi della prassi: scarse capacità tecniche, attribuzione del rischio, variabilità decisioni pubbliche, scarsi controlli
La dottrina più autorevole (Cassese, Napolitano) e la giurisprudenza contabile hanno da tempo individuato quattro rischi ricorrenti che compromettono la buona riuscita dei PPP nell'esperienza italiana. Si tratta di rischi di sistema — non specifici a singole operazioni — che il Segretario Comunale, in quanto garante di legittimità e coordinatore dell'attività degli uffici, deve conoscere e contribuire a mitigare.
1. Scarse capacità tecniche della PA
Molte PA — specie i Comuni piccoli e medi — non hanno al proprio interno le competenze specialistiche (economico-finanziarie, ingegneristiche, giuridiche di alto livello) necessarie per strutturare, negoziare e monitorare un PPP. Il rischio è dipendere completamente dai consulenti esterni (spesso vicini all'operatore economico controparte) o dal privato stesso, con inevitabile squilibrio nel rapporto. È il rischio-madre da cui discendono tutti gli altri: senza un'organizzazione skillata non è possibile costruire un PEF credibile né una matrice dei rischi che regga alla verifica Eurostat.
2. Non corretta attribuzione del rischio
Contratti con matrice dei rischi mal formulata, in cui l'apparente traslazione al privato copre in realtà una sostanziale sopportazione del rischio da parte della PA (garanzie del Comune, clausole di riequilibrio troppo favorevoli, penali insufficienti). Effetto: qualificazione dell'operazione come debito della PA + rilievi Corte dei Conti + responsabilità erariale.
3. Variabilità delle decisioni pubbliche
Cambio di amministrazioni, revisioni dei piani, modifiche normative che alterano l'equilibrio economico originario del PPP e rendono necessari continui adeguamenti del PEF. Ogni adeguamento apre spazi di contenzioso e — se governato senza rigore — favorisce il concessionario a scapito della PA. È un rischio strutturale del PPP, che richiede clausole contrattuali robuste sulla revisione del PEF.
4. Scarsi controlli
Insufficiente monitoraggio della gestione da parte della PA lungo l'intera durata del contratto (spesso 20-30 anni). Il RUP originario cambia più volte, la matrice dei rischi si sedimenta e nessuno la verifica più, i report del concessionario diventano formali senza contraddittorio. Effetto: il concessionario si muove nell'ombra e — a scadenza — l'opera restituita alla PA è degradata o inutilizzabile.
- Il PEF: costruire un Piano Economico-Finanziario credibile richiede competenze specialistiche di project finance (analisi dei flussi di cassa, TIR/VAN/DSCR, analisi di sensitività, dimensionamento del debito bancabile), di ingegneria economica (dimensionamento OPEX di lungo periodo), di fiscalità (regimi IVA sulle concessioni, ammortamenti civilistici e fiscali), di diritto contrattuale (clausole di revisione, meccanismi di riequilibrio). Un PEF elaborato da un ufficio non attrezzato viene puntualmente riscritto — a proprio favore — dal concessionario, che ha invece i team specialistici per farlo. Il divario di skill si traduce in divario di posizione contrattuale.
- La matrice dei rischi: costruire una matrice dei rischi che regga alla verifica Eurostat richiede di saper mappare, quantificare e allocare oltre 30 categorie di rischio (costruzione, disponibilità, domanda, operativo, ma anche rischio di manutenzione straordinaria, obsolescenza tecnologica, cambiamenti normativi, forza maggiore, rischi ambientali, rischi valutari, rischio di controparte, ecc.), calibrando penali e meccanismi di condivisione per ciascuno. È un lavoro di cesello contrattuale che presuppone competenze giuridico-tecniche di alto livello. La matrice del privato-controparte sarà sofisticata e completa; se quella della PA è sommaria, il rischio finisce di fatto sulla PA anche quando formalmente attribuito al privato.
Le opzioni concrete per un ente locale che non ha internamente le skill: (1) assunzioni mirate di profili economico-finanziari e tecnici con esperienza di PPP (specie nei Comuni medio-grandi); (2) formazione permanente del personale in servizio (SNA + ANCI + IFEL + Scuola di Perfezionamento IUSS o SDA Bocconi); (3) esperti indipendenti selezionati con procedura pubblica e con contratto ad hoc che li distingua dai consulenti dei concessionari; (4) supporto NARS/DIPE obbligatorio per operazioni di rilievo; (5) aggregazione con Unioni di Comuni o Consorzi che consentano di condividere risorse tecniche altrimenti inaccessibili al singolo ente; (6) ricorso a CONSIP e centrali di committenza regionali per PPP standardizzati (EPC su illuminazione LED, riqualificazione energetica edifici standard). Senza questi presupposti organizzativi il PPP diventa non uno strumento di attivazione di risorse private ma un meccanismo per trasferire valore dal pubblico al privato — l'esatto opposto del suo scopo istituzionale.
10. La cultura dell'imprenditore: appaltatore vs gestore
Un secondo profilo di rischio — spesso sottovalutato — riguarda la cultura dell'imprenditore che partecipa al PPP italiano. La prassi mostra che molte imprese operanti in questo mercato hanno una cultura da appaltatore — abituate a realizzare l'opera, incassare il prezzo e uscire — e non una cultura da gestore — abituata a governare l'opera per 20-30 anni ottimizzando i flussi economici e mantenendo la performance nel tempo.
- Sottovalutazione degli oneri di gestione nel PEF di gara (offerta economicamente competitiva ma non sostenibile nel lungo periodo);
- Ricorso a subappaltatori per la gestione con perdita di controllo di qualità;
- Contenziosi ricorrenti per rinegoziare le condizioni contrattuali quando i costi reali di gestione superano le previsioni;
- Abbandono dell'opera negli ultimi anni del contratto, con degrado del bene che va restituito alla PA;
- Fallimenti del concessionario e situazioni di stallo con opere ferme.
La selezione del concessionario deve tenere conto di questo profilo culturale: privilegiare operatori con esperienza documentata di gestione (case history di PPP simili portati a scadenza con esiti positivi), verificare la struttura societaria (presenza di partner gestori-industriali oltre ai partner finanziari), pretendere garanzie di continuità gestionale per l'intera durata del rapporto. È un tratto qualitativo che va valutato in sede di gara e presidiato nell'esecuzione.
11. Il PPP e le iniziative di sviluppo locale partecipative
Un profilo di frontiera — sempre più praticato in Europa e sperimentato anche in Italia — è quello del PPP che si integra in iniziative di sviluppo locale di tipo partecipativo: operazioni in cui il partenariato tra pubblico e privato si arricchisce del coinvolgimento della comunità locale come terzo attore, con formule di co-programmazione e co-progettazione (art. 55 D.Lgs. 117/2017 CTS — cfr. l'approfondimento su volontariato e Terzo Settore), di community engagement, di ascolto strutturato dei portatori di interesse.
11-bis. Focus — Art. 129 D.Lgs. 36/2023: appalti riservati per servizi sociali e culturali + incarichi gratuiti per beni culturali
Un tema di grande rilievo operativo — e strettamente collegato al PPP soprattutto nella sua declinazione «partecipativa» del par. 11 — è disciplinato dall'art. 129 del D.Lgs. 36/2023: la facoltà per le stazioni appaltanti di riservare a determinati enti l'affidamento di appalti o l'ammissione a procedure di gara aventi ad oggetto servizi sociali, sanitari, educativi e culturali. È uno strumento «di confine» tra la disciplina generale degli appalti e le forme di amministrazione condivisa del Codice del Terzo Settore, che si aggiunge — e non si sostituisce — agli strumenti previsti dagli artt. 55 e 56 del D.Lgs. 117/2017 (cfr. l'approfondimento su volontariato e Terzo Settore).
11-bis.1 L'art. 129: presupposti e ambito di applicazione
L'art. 129 D.Lgs. 36/2023 stabilisce che «le stazioni appaltanti hanno facoltà di riservare» agli enti indicati al comma 2 «l'affidamento di appalti pubblici o l'ammissione a procedure di gara aventi ad oggetto esclusivamente i servizi elencati» nell'Allegato XIV al Codice. Si tratta di:
Servizi «riservabili» ex art. 129 (Allegato XIV)
- Servizi sanitari, servizi sociali e servizi connessi;
- Servizi amministrativi in ambito sociale, in ambito educativo, sanitario e culturale;
- Servizi in ambito educativo;
- Servizi culturali e connessi;
- Servizi obbligatori di sicurezza sociale;
- Prestazioni di servizi di assistenza sociale con alloggio;
- Servizi di comunità.
11-bis.2 Gli enti destinatari della riserva (comma 2)
La riserva ex art. 129 è ammessa solo a favore di enti che presentano contemporaneamente quattro requisiti:
| Requisito | Contenuto |
|---|---|
| (a) Missione di servizio pubblico | L'ente persegue una missione di servizio pubblico legata alla prestazione dei servizi oggetto dell'appalto |
| (b) Reinvestimento dei profitti | Gli eventuali utili sono reinvestiti per il conseguimento dell'obiettivo dell'ente; la distribuzione degli utili si basa su considerazioni partecipative |
| (c) Governance partecipativa | Le strutture di gestione o proprietà dell'ente sono fondate su principi partecipativi (soci-lavoratori, utenti, portatori di interesse) |
| (d) Assenza di affidamenti riservati recenti | L'ente non ha ottenuto alcun affidamento riservato dalla medesima stazione appaltante nei tre anni precedenti la pubblicazione dell'avviso di gara |
11-bis.3 Rapporto con l'amministrazione condivisa CTS (artt. 55 e 56)
Tre strumenti alternativi per i servizi sociali/culturali
- Art. 55 D.Lgs. 117/2017 — co-programmazione e co-progettazione con ETS: strumento non concorrenziale, alternativo al mercato, con rimborsi spese e non prezzo (Corte cost. 131/2020). Adatto quando l'intervento ha valenza solidaristica prevalente;
- Art. 56 D.Lgs. 117/2017 — convenzioni con OdV e APS: strumento riservato a soggetti specifici (iscrizione RUNTS da ≥ 6 mesi), attività o servizi sociali di interesse generale, rimborsi spese effettive. Adatto quando l'apporto volontario è prevalente sull'apporto professionale;
- Art. 129 D.Lgs. 36/2023 — appalto riservato: strumento concorrenziale (con gara riservata alla platea dei soggetti eleggibili) ma con corrispettivo di mercato. Adatto quando il servizio è professionale e strutturato e l'apporto volontario non è più prevalente ma è mantenuta la missione pubblica dell'ente.
La scelta tra i tre strumenti dipende dalla natura sostanziale del servizio da affidare e va motivata puntualmente nell'atto amministrativo — la Corte dei Conti verifica la coerenza dello strumento con l'oggetto, sanzionando gli usi «distorti» (utilizzo dell'art. 55 CTS per servizi in realtà professionali, o utilizzo dell'art. 129 per attività genuinamente solidaristiche che avrebbero beneficiato del regime del CTS).
11-bis.4 Servizi culturali: appalto di servizi vs concessione di servizi
Nel settore dei servizi culturali (gestione di biblioteche, musei, siti archeologici, teatri comunali, case della cultura, festival) la scelta tra appalto di servizi e concessione di servizi è centrale e produce effetti sostanziali sulla struttura del rapporto:
| Profilo | Appalto di servizi culturali | Concessione di servizi culturali |
|---|---|---|
| Corrispettivo | Canone versato dal Comune al gestore per l'erogazione del servizio | Il gestore si remunera con le tariffe pagate dagli utenti (biglietti d'ingresso, tessere associative, quote di partecipazione) + eventuali contributi pubblici + entrate accessorie (bookshop, caffetteria, spazi in affitto) |
| Rischio operativo | Resta sul Comune (il gestore incassa il canone indipendentemente dall'afflusso di utenti) | Effettivamente traslato sul gestore (art. 177 D.Lgs. 36/2023): se gli utenti non arrivano, il gestore non incassa |
| Rischio di domanda | Sul Comune | Sul gestore (elemento qualificante) |
| Durata | Media (3-5 anni) | Lunga (fino a 5-10 anni), proporzionata all'ammortamento degli investimenti eventualmente richiesti al gestore |
| Disciplina applicabile | Libro II D.Lgs. 36/2023 (appalti) | Libro IV Parte II D.Lgs. 36/2023 (concessioni + PPP) |
| Qualificazione contabile | Spesa corrente (o di investimento se comprende arredi) | Off-balance sheet se i rischi sono effettivamente sul gestore |
11-bis.5 Incarichi gratuiti per i beni culturali
Una peculiarità del settore dei beni culturali è la possibilità — a certe condizioni — di incarichi gratuiti, in deroga al principio generale del divieto di prestazioni d'opera intellettuale gratuita. Le basi normative:
Le forme di intervento gratuito nel settore culturale
- Sponsorizzazione tecnica ex art. 120 D.Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali) — un privato realizza a proprie spese interventi di restauro, valorizzazione, gestione di beni culturali; la controprestazione è la visibilità del marchio del privato secondo un piano concordato con la Soprintendenza. È lo strumento tipico del mecenatismo culturale strutturato;
- Mecenatismo — Art Bonus (art. 1 DL 83/2014 conv. L. 106/2014) — credito d'imposta del 65% per erogazioni liberali in denaro a favore di beni culturali pubblici; il beneficiario è direttamente lo Stato/l'ente pubblico proprietario del bene;
- Concessione a titolo gratuito ex art. 106 D.Lgs. 42/2004 — beni culturali dello Stato o degli enti pubblici territoriali possono essere concessi in uso a soggetti pubblici o privati per finalità di valorizzazione culturale, con canone simbolico o gratuito;
- Volontariato culturale ex artt. 111-113 D.Lgs. 42/2004 e L. 266/1991 (ora CTS) — attività volontaria di supporto a musei, biblioteche, archivi;
- Incarichi a titolo onorifico a esperti di riconosciuto valore per commissioni consultive, comitati scientifici, giurie di premi culturali (non si applica il divieto ex art. 8 D.Lgs. 36/2023 perché non c'è prestazione di servizi in senso proprio ma partecipazione istituzionale).
11-bis.6 Nota operativa per il Segretario
→ Approfondimenti collegati: volontariato e Terzo Settore · co-progettazione ex art. 55 CTS · Piano di valorizzazione degli immobili comunali
12. Casistiche operative negli enti locali
| Ambito | Istituto PPP tipico | Note operative |
|---|---|---|
| Illuminazione pubblica a LED | EPC (contratto di rendimento energetico) — art. 197 | Il concessionario finanzia la riqualificazione a LED e si remunera con il risparmio energetico rispetto alla baseline; durata 15-20 anni |
| Impianti sportivi | Concessione di lavori/servizi + project financing | Cfr. gestione impianti sportivi e impianti sportivi scolastici |
| Edilizia scolastica | Contratto di disponibilità + locazione finanziaria | Realizzazione/ristrutturazione di scuole con canone di disponibilità pagato dal Comune; rischio disponibilità sul concessionario |
| Caserme (Carabinieri, GdF, Polizia Locale) | Contratto di disponibilità | Attenzione al pericolo di sale-and-lease-back mascherato — cfr. focus fondi immobiliari |
| Parcheggi in struttura | Concessione di lavori/servizi | Concessionario si remunera con le tariffe pagate dagli utenti; rischio di domanda sul concessionario |
| Teleriscaldamento | Concessione di servizi + project financing | Grandi opere di scala urbana; coordinamento con la pianificazione energetica comunale (PAESC) |
| Riqualificazione energetica di edifici pubblici | EPC (contratto di rendimento energetico) — art. 197 | Interventi coordinati su patrimoni pubblici (scuole, uffici, palestre); accesso ai Fondi Kyoto e ai Conto Termico 2.0 |
| Cimiteri e loculi | Concessione di lavori | Concessionario realizza i loculi e si remunera con le concessioni dei singoli loculi ai cittadini; rischio di domanda parzialmente sul concessionario |
| Servizi di trasporto pubblico locale | Concessione di servizi | Coordinamento con il PUMS e con la programmazione regionale; procedure spesso in ambito sovracomunale |
| Distretti energetici / Comunità Energetiche Rinnovabili (CER) | PPP partecipativo + concessione di servizi | Ambito emergente con logica di partenariato pubblico-privato-comunitario |
| Impianti di depurazione e servizio idrico | Concessione di servizi | Ambito regolato dall'ARERA; procedure d'ambito ottimale (ATO) |
| Impianti fotovoltaici su patrimonio pubblico | Concessione di lavori/servizi + diritto di superficie | Coordinamento con il Piano di valorizzazione immobiliare |
13. Giurisprudenza consolidata
Le pronunce di riferimento
- CGUE 10 novembre 2011 causa C-348/10, Norma-A e Dekom — Sulla nozione di concessione di servizi e distinzione dal contratto d'appalto (rischio operativo);
- CGUE 10 marzo 2011 causa C-274/09, Privater Rettungsdienst — Rischio operativo come tratto distintivo del PPP;
- Cons. Stato Ad. Plen. 20 gennaio 2020 n. 2 — Sui presupposti del project financing e sui limiti del diritto di prelazione del promotore;
- Cons. Stato Sez. V 18 marzo 2019 n. 1730 — Sull'allocazione dei rischi nel contratto di disponibilità;
- Cons. Stato Sez. V 27 novembre 2020 n. 7455 — Sulla verifica ex ante della sostenibilità del PEF;
- Corte cost. 20 luglio 2018 n. 168 — Sui limiti costituzionali all'indebitamento «occulto» attraverso PPP mal strutturati;
- Corte conti Sez. Autonomie n. 15/SEZAUT/2015/QMIG — Sulla qualificazione contabile Eurostat delle operazioni di PPP;
- Corte conti Sez. Autonomie n. 25/SEZAUT/2015/QMIG e n. 12/SEZAUT/2016/QMIG — Sul sale-and-lease-back come operazione assimilabile al mutuo;
- Corte conti Sez. Reg. Contr. Lombardia n. 195/2019/PAR e Piemonte n. 87/2020/PAR — Sui vincoli agli enti locali nelle operazioni di PPP.
14. Checklist procedurale del Segretario Comunale
Fase 1 — Programmazione e strutturazione
- ☐ Inserimento del PPP nel DUP + programma triennale delle opere + PIAO;
- ☐ Studio di fattibilità con analisi Value for Money (PPP vs appalto tradizionale);
- ☐ PEF preliminare con verifica di sostenibilità e bancabilità;
- ☐ Verifica di coerenza con il Piano di valorizzazione immobiliare se il PPP tocca il patrimonio comunale;
- ☐ Formazione degli uffici tecnici e finanziari (o ricorso a esperti indipendenti / NARS-DIPE).
Fase 2 — Documenti di gara e approvazione
- ☐ Bando, disciplinare, capitolato tecnico, schema di contratto, matrice dei rischi come allegato essenziale;
- ☐ Pareri obbligatori: regolarità tecnica RUP + contabile Ragioneria + Revisore ex art. 239 TUEL + NARS/DIPE se richiesto;
- ☐ Delibera consiliare con esplicita qualificazione contabile (off/on-balance) e valutazione dell'impatto sull'indebitamento;
- ☐ Pubblicazione bando + comunicazione ANAC + pubblicità aggiuntive per grandi opere;
- ☐ Trasparenza: pubblicazione del PPP in Amministrazione Trasparente sezione «Contratti pubblici».
Fase 3 — Esecuzione e monitoraggio
- ☐ Nomina del responsabile del contratto con continuità pluriennale;
- ☐ Comitato di monitoraggio: Segretario + RUP + Revisore + eventuale esperto esterno;
- ☐ Reportistica standardizzata del concessionario con cadenza almeno semestrale;
- ☐ Verifiche in loco periodiche + audit annuale indipendente per operazioni di rilievo;
- ☐ Gestione della revisione del PEF (art. 192 D.Lgs. 36/2023) con procedura strutturata e coinvolgimento del Consiglio per adeguamenti significativi;
- ☐ Piano di transizione a scadenza del rapporto: rientro del bene alla PA, verifica dello stato, riqualificazione o nuova concessione.
15. FAQ operative
Q. Il project financing è sempre un PPP?
R. Sì, il project financing (art. 193 D.Lgs. 36/2023) è una modalità di attivazione del PPP. Ma non tutti i PPP sono attivati con project financing: la maggior parte delle concessioni di lavori e di servizi parte dall'iniziativa dell'amministrazione (gara aperta) e non da una proposta del privato.
Q. Devo fare una gara europea per un contratto di disponibilità?
R. Dipende dal valore. Si applicano le soglie del Codice: sopra soglia europea, procedura aperta con avviso su GUUE; sotto soglia, procedure semplificate secondo la disciplina generale del Codice. In ogni caso — data la complessità del contratto — è opportuno privilegiare procedure che valorizzino la componente tecnica e la qualità dell'offerta (offerta economicamente più vantaggiosa con peso significativo del profilo qualitativo).
Q. Come si distingue un vero PPP da un mutuo mascherato?
R. Il criterio-cardine è l'effettiva traslazione dei rischi: il privato deve assumersi almeno il rischio di costruzione più uno tra rischio di disponibilità e rischio di domanda (regola Eurostat). Se il canone è parametrato alla rata di ammortamento del capitale e non alla performance dell'opera, se le garanzie del Comune coprono le prestazioni del concessionario, se il riscatto è quasi automatico — sono tutti indicatori di un mutuo mascherato.
Q. Posso rinegoziare le condizioni del PPP durante l'esecuzione?
R. Sì, con la procedura di revisione del PEF disciplinata dall'art. 192 D.Lgs. 36/2023. La revisione è ammessa quando: (i) sopravvengono eventi non prevedibili al momento della stipula; (ii) le variazioni sono necessarie per mantenere l'equilibrio economico-finanziario originario. La revisione va motivata e formalizzata con atto amministrativo; per revisioni significative è opportuno coinvolgere il Consiglio.
Q. Cosa succede se il concessionario fallisce?
R. Il contratto di PPP prevede clausole di step-in a favore dei finanziatori (banche): possono subentrare al concessionario per proseguire l'esecuzione del contratto. L'amministrazione può in casi estremi risolvere il contratto e assumere direttamente la gestione. È fondamentale che il contratto disciplini in modo puntuale le ipotesi di risoluzione, le conseguenze economiche e la gestione della fase transitoria.
Q. Il PPP è adatto anche a piccoli Comuni?
R. Con cautela. La complessità gestionale del PPP e i costi di strutturazione (studi di fattibilità, consulenze specialistiche, monitoraggio) rendono poco sostenibili operazioni di piccola scala. Per progetti di rilievo ma dimensione contenuta è preferibile aggregarsi in Unione di Comuni o Consorzio, oppure aderire a operazioni di scala regionale/sovracomunale. Per operazioni «pure» di piccolo importo il PPP tipico va sostituito con soluzioni più semplici (concessione ordinaria, EPC standardizzato promosso da CONSIP o da centrali di committenza regionali).
16. Riferimenti normativi e prassi
Fonti primarie
- D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36 — Codice dei contratti pubblici, Libro IV Parte II (artt. 174-208): nozione, tipologie, iter procedurale, revisione PEF;
- D.Lgs. 18 aprile 2016 n. 50 (previgente) — Parte IV, artt. 179-199 (per operazioni in essere);
- D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 (abrogato) — Art. 3 c. 15-ter e artt. 152-160 (per riferimenti storici);
- Direttiva 2014/23/UE — Concessioni;
- Direttiva 2014/24/UE — Appalti pubblici (per gli aspetti procedurali generali);
- Direttiva 2012/27/UE — Efficienza energetica (per il contratto EPC);
- Regolamento UE 549/2013 SEC2010 — Sistema europeo dei conti nazionali e regionali;
- Manuale Eurostat sul Debito Pubblico (MGDD — Manual on Government Deficit and Debt) — Aggiornato periodicamente da Eurostat;
- Artt. 202-207 TUEL — Vincoli sull'indebitamento degli enti locali;
- Art. 119 c. 6 Cost. — Divieto di indebitamento per spesa corrente;
- Art. 129 D.Lgs. 36/2023 — Appalti riservati per servizi sociali, sanitari, educativi e culturali; Allegato XIV al Codice per l'elenco dei servizi «riservabili»;
- Art. 8 D.Lgs. 36/2023 — Principio di autonomia contrattuale e divieto di prestazioni d'opera intellettuale a titolo gratuito con eccezioni motivate da interesse pubblico;
- Artt. 106, 111-113, 120 D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 — Codice dei beni culturali: concessione a titolo gratuito, volontariato culturale, sponsorizzazione tecnica;
- Art. 1 DL 31 maggio 2014 n. 83 conv. L. 106/2014 — Art Bonus (credito d'imposta 65% per erogazioni liberali a favore di beni culturali pubblici);
- D.Lgs. 3 luglio 2017 n. 117 artt. 55 e 56 — Codice del Terzo Settore (per il rapporto con l'art. 129).
Prassi e Linee guida
- ANAC — Linee guida sul project financing e sulle procedure di gara PPP;
- DIPE — Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (Presidenza del Consiglio dei Ministri): portale istituzionale dedicato al Partenariato Pubblico-Privato — introduzione al PPP, quadro normativo, modelli contrattuali, matrice dei rischi, PEF, casi di studio, pareri del NARS. È il punto di riferimento istituzionale per la strutturazione delle operazioni di PPP;
- NARS/DIPE — Nucleo di consulenza per l'Attuazione delle linee guida per la Regolazione dei Servizi di pubblica utilità: pareri sulla struttura dei PPP e valutazione della qualificazione contabile Eurostat;
- RGS — Ragioneria Generale dello Stato — Guidelines Eurostat: qualificazione contabile dei PPP;
- ANCI — IFEL — Guida ai PPP negli enti locali: casistiche operative;
- CONSIP: convenzioni-quadro e capitolati tecnici standard per servizi PPP standardizzati (illuminazione, riqualificazione energetica).
🔗 Link istituzionali di interesse
Portale istituzionale di riferimento per la strutturazione e la valutazione delle operazioni di PPP:
- DIPE — Il Partenariato Pubblico-Privato: introduzione (programmazioneeconomica.gov.it). Portale del Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (Presidenza del Consiglio dei Ministri) dedicato al PPP: definizione e principi, quadro normativo (Codice contratti + Direttive UE), modelli contrattuali (concessioni + project financing + contratto di disponibilità + EPC), matrice dei rischi e allocazione tra pubblico e privato, PEF e sostenibilità economico-finanziaria, qualificazione contabile Eurostat/SEC2010, casi di studio, pareri e note del NARS. Risorsa istituzionale primaria per RUP, Segretari Comunali e Responsabili di Settore che strutturano operazioni di PPP di rilievo.
Il link rinvia a fonte istituzionale ufficiale; verificare periodicamente gli aggiornamenti delle Linee guida e dei pareri del NARS pubblicati sul portale.
17. Decalogo per il Segretario Comunale
- Il PPP non è mai un sostituto del mutuo: se la logica è solo «prendere risorse senza indebitarsi» il PPP è mutuo mascherato → mira all'effettiva traslazione dei rischi.
- Value for Money: prima di ogni operazione, verifica che il PPP produca reale valore rispetto all'appalto tradizionale.
- PEF bancabile: se le banche non finanziano l'operazione, i rischi sono mal ripartiti — non firmare.
- Matrice dei rischi come allegato essenziale del contratto: costruzione, disponibilità, domanda, operativo — dettaglio per ciascuno.
- Qualificazione Eurostat: dichiara esplicitamente nella delibera se l'operazione è off-balance (rischi effettivamente sul privato → la PA non contabilizza l'investimento come debito) o on-balance (rischi in capo alla PA → la PA contabilizza il costo dell'investimento nel proprio bilancio come debito, con conseguente riduzione degli spazi di indebitamento per altre opere — elemento di squilibrio per le finanze dell'ente). Attenzione: anche in presenza di contributo pubblico superiore al 50% del valore dell'opera l'operazione può restare off-balance se i rischi sono correttamente traslati sul privato — la mera proporzione del contributo non è di per sé escludente. Documenta il ragionamento in modo puntuale.
- Capacità tecniche interne = organizzazione skillata: è la pre-condizione del PPP. Senza un'organizzazione con competenze specialistiche di project finance, ingegneria economica, fiscalità e diritto contrattuale non è possibile costruire un PEF credibile né una matrice dei rischi che regga alla verifica Eurostat — il divario di skill si traduce in divario di posizione contrattuale. Forma gli uffici, assumi profili mirati nei Comuni medio-grandi, aggregati in Unioni di Comuni per condividere risorse tecniche, ricorri al NARS/DIPE e a esperti indipendenti selezionati con procedura pubblica; non affidarti solo a consulenti vicini all'operatore.
- Selezione del gestore: privilegia operatori con esperienza documentata di gestione (case history), non solo capacità realizzative — la cultura appaltatore vs gestore fa la differenza.
- Governance interna: nomina un responsabile del contratto con continuità pluriennale + comitato di monitoraggio + reportistica periodica.
- Adeguamenti del PEF: procedura strutturata + coinvolgimento del Consiglio per revisioni di rilievo — non lasciare mai la revisione al solo RUP.
- Piano di transizione a scadenza: pianifica il rientro dell'opera alla PA con anticipo di 2-3 anni sulla scadenza, verificando lo stato e programmando la nuova gestione.
- 🆕 Servizi sociali e culturali — scelta dello strumento: prima di procedere a un PPP verifica se il caso concreto ricade nell'ambito degli appalti riservati ex art. 129 D.Lgs. 36/2023 (servizi Allegato XIV a favore di enti con missione pubblica + reinvestimento profitti + governance partecipativa) o dell'amministrazione condivisa ex artt. 55 e 56 CTS; per i servizi culturali distingui appalto (canone dal Comune, rischio sul Comune) e concessione (tariffe agli utenti, rischio operativo sul gestore); per i beni culturali valuta le forme gratuite ex artt. 106, 111-113, 120 D.Lgs. 42/2004 (concessione gratuita, volontariato, sponsorizzazione tecnica) e l'Art Bonus ex art. 1 DL 83/2014.
Questo articolo ha finalità divulgativa e non sostituisce il parere professionale sul singolo caso. Le operazioni di PPP di rilievo richiedono l'assistenza specifica di tecnici (uffici tecnici, ingegneri economico-finanziari), del Revisore dei Conti, di legali specializzati in contratti pubblici e — quando opportuno — il ricorso al NARS/DIPE per la strutturazione contrattuale.
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