Volontariato e Terzo Settore per progetti e attività comunali: guida operativa alle sette forme di collaborazione

Il volontariato e il Terzo Settore sono da tempo entrati nel funzionamento ordinario degli enti locali: dal trasporto sociale alla protezione civile, dalla manutenzione del verde alla gestione delle biblioteche, dai centri estivi agli sportelli di prossimità per anziani e persone con disabilità, ai grandi eventi culturali. Il Codice del Terzo Settore (D.Lgs. 3 luglio 2017 n. 117 — «CTS»), come modificato dai successivi decreti correttivi e a valle della piena operatività del RUNTS dal 23 novembre 2021, ha ridisegnato il quadro dei rapporti tra Comune e mondo del volontariato mettendo al centro l'amministrazione condivisa come modalità di realizzazione della sussidiarietà orizzontale (art. 118 c. 4 Cost.). La Corte costituzionale n. 131/2020 ha riconosciuto piena legittimità a questo modello, dichiarando la co-programmazione e la co-progettazione «autentici strumenti di attuazione della sussidiarietà orizzontale». In questa guida ricostruiamo, in modo operativo, le sette principali forme di collaborazione tra Comune ed enti/soggetti del volontariato, le casistiche pratiche più diffuse, il confine con la disciplina degli appalti alla luce della recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (sent. 4540/2024 e sent. 3082/2026) e la checklist procedurale per il Segretario Comunale.

📌 In sintesi. Le sette forme «tipiche» di utilizzo del volontariato e del Terzo Settore da parte del Comune sono: (1) amministrazione condivisa ex art. 55 CTS (co-programmazione + co-progettazione); (2) convenzioni con OdV e APS ex art. 56 CTS; (3) contributi e trasporto sanitario ex art. 57 CTS; (4) concessione di beni immobili in comodato ex art. 71 CTS; (5) Servizio Civile Universale ex D.Lgs. 40/2017; (6) Progetti Utili alla Collettività (PUC) ex Assegno di Inclusione (subentrato al RdC); (7) volontariato individuale (cittadini attivi ex art. 24 CTS, protezione civile, servizio civile ambientale). A queste si aggiunge il baratto amministrativo ex art. 24 DL 133/2014 conv. L. 164/2014 come istituto «di confine» che scambia lavoro per la comunità con riduzioni tributarie prospettiche (mai su tributi già maturati: divieto assoluto della Corte conti Sez. Aut. 27/2016). A tutte queste forme si affiancano, in senso più ampio, gli affidamenti in appalto o concessione a enti del Terzo Settore che agiscono in regime imprenditoriale (in tal caso si esce dal perimetro dell'amministrazione condivisa e si applica il Codice dei contratti pubblici).

Indice dei contenuti

Il quadro normativo dopo la riforma del Terzo Settore
Chi è l'ETS: le sette categorie del RUNTS
Chi è il volontario e cosa può fare
Le sette forme di collaborazione — panoramica sinottica
Amministrazione condivisa ex art. 55 CTS: co-programmazione e co-progettazione
Convenzioni con OdV e APS ex art. 56 CTS
Contributi, liberalità e trasporto sanitario ex art. 57 CTS
Concessione di beni immobili in comodato ex art. 71 CTS
Servizio Civile Universale (D.Lgs. 40/2017)
Progetti Utili alla Collettività (PUC) — Assegno di Inclusione
Volontariato individuale: cittadini attivi, protezione civile, ambientale
Il baratto amministrativo (art. 24 DL 133/2014): tributi in cambio di lavoro per la comunità
Le casistiche operative per ambito di intervento
Il confine con gli appalti: la sentenza Cons. Stato 4540/2024 e la 3082/2026
Checklist procedurale del Segretario Comunale
Trasparenza, controlli e pubblicità
FAQ operative
Riferimenti normativi e giurisprudenza

1. Il quadro normativo dopo la riforma del Terzo Settore

Fino al 2017 il volontariato era regolato dalla L. 11 agosto 1991 n. 266 (organizzazioni di volontariato) e dalla L. 7 dicembre 2000 n. 383 (associazioni di promozione sociale), affiancate dalla L. 8 novembre 1991 n. 381 sulle cooperative sociali e dalla L. 6 marzo 2001 n. 64 sul servizio civile. Un tessuto frammentato che la L. delega 6 giugno 2016 n. 106 ha unificato attraverso il D.Lgs. 3 luglio 2017 n. 117 — Codice del Terzo Settore — e i decreti correlati (D.Lgs. 111/2017 su 5×1000, D.Lgs. 112/2017 sull'impresa sociale).

Il CTS abroga la L. 266/1991, la L. 383/2000 e la L. 460/1997 ONLUS (queste ultime con effetto differito) e sostituisce i vecchi registri regionali di volontariato con il Registro Unico Nazionale del Terzo Settore (RUNTS), istituito con il DM Lavoro 15 settembre 2020 n. 106 e operativo dal 23 novembre 2021. Dal 1° gennaio 2026 tutte le agevolazioni fiscali del CTS sono pienamente in vigore (a valle dell'autorizzazione della Commissione UE del 2021 e dell'aggiornamento del Regolamento «de minimis»).

⚠️ Attenzione al «doppio binario» transitorio. Molte associazioni «di fatto» non ancora iscritte al RUNTS restano attive sul territorio come associazioni non riconosciute ex art. 36 c.c. Il Comune può collaborare anche con esse ma non nelle forme «riservate» dal CTS agli ETS iscritti (artt. 55, 56, 57, 71): per queste ultime l'iscrizione al RUNTS è requisito di legittimazione e va verificata all'atto della sottoscrizione (per l'art. 56 anche l'iscrizione «da almeno sei mesi»).

2. Chi è l'ETS: le sette categorie del RUNTS

Ai sensi dell'art. 4 CTS sono ETS i soggetti privati, costituiti per il perseguimento senza scopo di lucro di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, iscritti in una delle sette sezioni del RUNTS:

Sezione RUNTS	Categoria	Norma CTS	Note operative
a)	Organizzazioni di Volontariato (OdV)	Artt. 32-34	Almeno 7 persone fisiche o 3 OdV; attività prevalentemente prestata dai volontari; possono stipulare convenzioni ex art. 56 CTS
b)	Associazioni di Promozione Sociale (APS)	Artt. 35-36	Almeno 7 persone fisiche o 3 APS; a favore di associati o terzi; possono stipulare convenzioni ex art. 56 CTS
c)	Enti filantropici	Artt. 37-39	Solo forma di associazione riconosciuta o fondazione; erogazione di denaro, beni o servizi
d)	Imprese sociali (incluse coop. sociali)	D.Lgs. 112/2017; L. 381/1991	Sezione automatica per le coop. sociali; requisiti di attività di interesse generale in forma imprenditoriale
e)	Reti associative	Art. 41	Almeno 100 ETS aderenti in ≥5 regioni (reti nazionali)
f)	Società di mutuo soccorso	Art. 42	Regolate anche dalla L. 3818/1886 riformata
g)	Altri ETS	Art. 4 c. 1	Sezione residuale (associazioni riconosciute e non, fondazioni non categoriali)

Le attività ammesse sono elencate all'art. 5 CTS (26 categorie di «attività di interesse generale»: servizi sociali, sanità, istruzione, ricerca, cultura, ambiente, protezione civile, sport dilettantistico, cooperazione allo sviluppo, ecc.). Le attività diverse ex art. 6 sono ammesse solo se secondarie e strumentali. La raccolta fondi è disciplinata dall'art. 7.

3. Chi è il volontario e cosa può fare

Il volontario è definito dall'art. 17 c. 2 CTS come «la persona che, per sua libera scelta, svolge attività in favore della comunità e del bene comune, anche per il tramite di un ente del Terzo Settore, mettendo a disposizione il proprio tempo e le proprie capacità in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro, neanche indiretti, ed esclusivamente per fini di solidarietà». I tratti costitutivi:

Gratuità assoluta: divieto di retribuzione (art. 17 c. 3); ammessi solo i rimborsi delle spese effettivamente sostenute e documentate (art. 17 c. 4), entro limiti massimi predeterminati dagli enti;
Incompatibilità con lavoro subordinato: il volontario non può essere legato all'ETS da rapporti di lavoro subordinato o autonomo o da altro rapporto di natura patrimoniale (art. 17 c. 5);
Iscrizione nel registro dei volontari dell'ETS (art. 17 c. 1);
Copertura assicurativa obbligatoria (art. 18 CTS): infortuni + malattie connesse allo svolgimento dell'attività + responsabilità civile verso terzi; la copertura è a carico dell'ETS (o, per convenzioni ex art. 56, a carico dell'ente pubblico convenzionato);
Rimborsi forfettari ammessi solo entro € 10/giorno e € 150/mese, per spese di trasferta al di fuori del Comune di residenza, tramite autocertificazione (art. 17 c. 4 come modificato dal D.Lgs. 105/2018).

📌 Volontario e dipendente pubblico. Il dipendente pubblico può svolgere attività di volontariato senza autorizzazione ex art. 53 D.Lgs. 165/2001, in quanto attività non retribuita. È buona prassi darne comunicazione informativa al proprio ente per profili di trasparenza e prevenzione della corruzione, specie se l'ETS ha rapporti con l'Amministrazione datrice di lavoro (rischio conflitto di interessi ex art. 6-bis L. 241/1990). Approfondimenti su art. 53 D.Lgs. 165/2001 e regime degli incarichi extra-istituzionali.

4. Le sette forme di collaborazione — panoramica sinottica

La tabella seguente offre una vista d'insieme delle sette forme «tipiche» di collaborazione tra Comune e mondo del volontariato/Terzo Settore, con l'indicazione della base giuridica, dei requisiti dei soggetti coinvolti, del tipo di atto amministrativo richiesto e dei tratti caratterizzanti.

Forma	Norma	Chi	Atto	Elemento caratterizzante
1. Co-programmazione	Art. 55 c. 2 CTS	Tutti gli ETS del RUNTS	Avviso pubblico + tavolo istituzionale + atto amministrativo di adozione	Analisi condivisa dei bisogni e degli interventi a monte della programmazione
2. Co-progettazione	Art. 55 c. 3 CTS	Tutti gli ETS del RUNTS	Avviso pubblico + procedura selettiva + convenzione	Definizione condivisa di uno o più interventi specifici a valle della programmazione
3. Convenzione OdV/APS	Art. 56 CTS	Solo OdV e APS iscritte al RUNTS da ≥6 mesi	Avviso pubblico + convenzione	Attività o servizi sociali di interesse generale a favore di terzi, con rimborsi spese documentate
4. Contributi trasporto sanitario	Art. 57 CTS	Solo OdV iscritte da ≥6 mesi	Convenzione ad hoc	Servizi di trasporto sanitario di emergenza-urgenza in via prioritaria (deroga al Codice dei contratti)
5. Concessione beni	Art. 71 CTS	Tutti gli ETS	Avviso pubblico + concessione o comodato d'uso gratuito	Beni immobili non utilizzati per fini istituzionali dello Stato o di altri enti pubblici
6. Servizio Civile Universale	D.Lgs. 40/2017	Enti accreditati (Comune o ETS)	Progetto approvato dal Dipartimento; contratto individuale con l'operatore volontario	Volontari 18-28 anni, 12 mesi, assegno mensile (€ 507,30 lordi nel 2026)
7. PUC — Assegno di Inclusione	Art. 6 c. 5-bis DL 48/2023	Beneficiari ADI/SFL	Progetto approvato dal Comune (PaIS)	8 ore settimanali di attività a favore della collettività per beneficiari dell'Assegno di Inclusione
(+) Volontariato individuale	Art. 24 CTS + norme di settore	Singoli cittadini attivi, senza necessaria appartenenza a un ETS	Regolamento comunale + delibera + iscrizione a registro comunale	Cura di beni comuni, protezione civile, servizio civile ambientale

5. Amministrazione condivisa ex art. 55 CTS: co-programmazione e co-progettazione

L'art. 55 CTS è la disposizione che ha innovato più profondamente il rapporto tra pubbliche amministrazioni e Terzo Settore. Come chiarito dalla Corte costituzionale n. 131 del 26 giugno 2020, esso costituisce «una delle più significative attuazioni del principio di sussidiarietà orizzontale» (art. 118 c. 4 Cost.), collocando gli ETS in una posizione di autentici coprotagonisti nella definizione delle politiche di welfare, in alternativa — e non in concorrenza — al modello di mercato disciplinato dal Codice dei contratti pubblici.

Co-programmazione (art. 55 c. 2)

Consiste in un'analisi condivisa tra pubblica amministrazione ed ETS dei bisogni della comunità e degli interventi necessari per farvi fronte. Precede la programmazione dell'ente. Sfocia in un atto amministrativo di indirizzo (delibera consiliare o di giunta) che orienta la successiva programmazione.

Fase 1: avviso pubblico per manifestazione di interesse degli ETS interessati;
Fase 2: istituzione del tavolo istituzionale di co-programmazione (funzionari del Comune + rappresentanti degli ETS partecipanti);
Fase 3: lavori del tavolo con verbalizzazione delle proposte e degli esiti;
Fase 4: relazione finale del RUP (o del Responsabile) contenente le risultanze;
Fase 5: atto amministrativo di adozione delle linee di programmazione emerse.

Co-progettazione (art. 55 c. 3)

Consiste nella definizione e realizzazione condivisa di uno o più interventi specifici in attuazione della programmazione. Sfocia in un accordo di collaborazione (convenzione) con l'ETS o gli ETS selezionati.

Fase 1: avviso pubblico con l'oggetto della co-progettazione, i criteri di valutazione delle proposte, il budget disponibile;
Fase 2: presentazione delle proposte progettuali da parte degli ETS interessati;
Fase 3: valutazione ad opera di una commissione (criteri di qualità della proposta, valore aggiunto del progetto, sostenibilità);
Fase 4: tavolo di co-progettazione con gli ETS selezionati per definire i contenuti dell'intervento;
Fase 5: convenzione di attuazione + rendicontazione.

Alla co-progettazione si applicano le Linee guida del DM Lavoro 31 marzo 2021 n. 72. La Cons. Stato Sez. III n. 4540 del 22 maggio 2024 ha chiarito i confini di legittimità della co-progettazione, distinguendola dall'appalto: qui non c'è corrispettivo di mercato ma solo rimborso dei costi effettivi, non c'è scelta del contraente più economico ma selezione del miglior progetto. La Cons. Stato Sez. V n. 3082 del 20 aprile 2026 ha ulteriormente precisato che sono ammissibili anche i costi indiretti (quota parte di spese generali, ammortamenti dei beni utilizzati), superando la rigida dicotomia gratuità/compenso.

→ Approfondimento dedicato: Quando si può ricorrere alla coprogettazione (art. 55 CTS) e quando bisogna andare in gara

6. Convenzioni con OdV e APS ex art. 56 CTS

L'art. 56 CTS consente al Comune di stipulare convenzioni con Organizzazioni di Volontariato e Associazioni di Promozione Sociale iscritte al RUNTS da almeno sei mesi, per lo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale. Rispetto alla co-progettazione, le convenzioni ex art. 56 hanno un oggetto più circoscritto (attività/servizi sociali) e sono riservate esclusivamente a OdV e APS.

Requisiti dell'art. 56 CTS

Soggetti: solo OdV e APS iscritte al RUNTS da almeno sei mesi (per requisito di consolidamento);
Oggetto: attività o servizi sociali di interesse generale (settori ex art. 5 CTS con «impronta sociale», secondo le Linee guida DM 72/2021);
Selezione: attraverso procedure comparative — con avviso pubblico — riservate agli ETS eleggibili, secondo criteri di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento;
Compenso: rimborso delle sole spese effettive (come per l'art. 55); vietata l'attribuzione di margini di profitto;
Modalità: attività prevalentemente prestata dai volontari dell'OdV/APS (l'apporto dei dipendenti è ammesso ma non deve snaturare la prevalenza dell'apporto volontario);
Coperture: la convenzione deve prevedere che l'ETS assicuri i volontari (art. 18 CTS) e definisca il regime di responsabilità;
Durata: predeterminata, con possibilità di rinnovo previa nuova procedura selettiva.

⚠️ Differenza-chiave con l'appalto. La convenzione ex art. 56 NON è un contratto di appalto: manca il corrispettivo di mercato e il carattere sinallagmatico è attenuato dalla presenza dell'apporto volontario. Se l'attività richiesta è pienamente professionale, con struttura imprenditoriale e prezzo di mercato, il Comune deve percorrere la strada dell'appalto o della concessione (Codice D.Lgs. 36/2023) — non dell'art. 56.

7. Contributi, liberalità e trasporto sanitario ex art. 57 CTS

L'art. 57 CTS è una disposizione speciale che riguarda un ambito specifico: i servizi di trasporto sanitario di emergenza-urgenza. Consente alle amministrazioni pubbliche di affidare tali servizi in via prioritaria alle OdV iscritte al RUNTS da almeno sei mesi, mediante convenzione, in deroga alle regole del Codice dei contratti. La ratio è la specificità del volontariato sanitario (Croce Rossa, ANPAS, Misericordie), riconosciuta anche dalla CGUE (sent. 28 gennaio 2016, causa C-50/14, Casta).

📌 Prossimità con l'art. 6 D.Lgs. 36/2023. Il nuovo Codice dei contratti (D.Lgs. 36/2023) all'art. 6 riconosce espressamente il modello dell'amministrazione condivisa come «alternativo» al mercato, richiamando gli artt. 55, 56 e 57 CTS. Ciò rafforza il carattere non concorrenziale delle procedure ex CTS e le colloca fuori dalla nozione euro-unitaria di appalto.

Al di fuori del trasporto sanitario, il Comune può erogare contributi o liberalità agli ETS attraverso i tradizionali strumenti previsti dall'art. 12 L. 241/1990 (regolamento comunale sui contributi + delibera + avviso), verificando la coerenza con l'art. 5 CTS delle attività sostenute e la corretta rendicontazione. In tutti questi casi la trasparenza è presidiata dagli artt. 26 e 27 D.Lgs. 33/2013 (obbligo di pubblicazione dei vantaggi economici superiori a € 1.000).

8. Concessione di beni immobili in comodato ex art. 71 CTS

L'art. 71 CTS disciplina la concessione in uso gratuito di beni immobili dello Stato, delle Regioni, degli enti locali e degli altri enti pubblici, non utilizzati per fini istituzionali, in favore degli ETS per lo svolgimento delle loro attività statutarie di interesse generale.

Iter procedurale del comodato ex art. 71 CTS

Ricognizione dei beni immobili comunali non utilizzati per fini istituzionali (patrimonio disponibile e indisponibile «cessato»);
Delibera di Consiglio o Giunta (a seconda del bene: se disponibile è competenza consiliare ex art. 42 c. 2 lett. l TUEL) che manifesta la volontà di destinare il bene alla concessione ETS;
Avviso pubblico per la manifestazione di interesse degli ETS, con criteri di selezione (attività proposta, coerenza con le finalità dell'ente, capacità di gestione, sostenibilità);
Istruttoria ad opera di una commissione, con verbale di selezione;
Concessione o contratto di comodato d'uso gratuito ex art. 1803 c.c., con clausole su: durata, obblighi di manutenzione ordinaria a carico del comodatario, divieto di sub-comodato, obbligo di destinazione, controllo periodico, revoca per uso difforme;
Verbale di consegna con inventario dei locali e degli impianti.

È buona prassi disciplinare la materia con un regolamento comunale ad hoc, che stabilisca criteri generali di selezione, durate massime, obblighi accessori (assicurazione degli immobili concessi, pubblicazione della graduatoria, verifica annuale del mantenimento dei requisiti). Cfr. l'approfondimento dedicato a concessione di beni disponibili e indisponibili dei Comuni.

9. Il Servizio Civile Universale (D.Lgs. 40/2017)

Il Servizio Civile Universale (SCU), istituito dal D.Lgs. 6 marzo 2017 n. 40 in attuazione della L. delega 106/2016, rappresenta la principale forma di volontariato «pubblico» giovanile in Italia. Consente a giovani tra i 18 e i 28 anni di svolgere un percorso di 12 mesi (poi flessibilizzato a 8-12 mesi) in progetti di utilità sociale gestiti da enti accreditati presso il Dipartimento per le Politiche Giovanili e il Servizio Civile Universale.

Il Comune come ente di SCU

Accreditamento: il Comune si accredita presso il Dipartimento come ente di Servizio Civile (Albo unico o Albo regionale), oppure aderisce a un ente accreditato di secondo livello (ANCI, Diocesi, Regione);
Progetto: predispone e presenta ogni anno un progetto di SCU, coerente con le aree di intervento previste dalla programmazione nazionale;
Bando nazionale: il Dipartimento pubblica il bando per la selezione degli operatori volontari;
Selezione: il Comune valuta le candidature secondo le linee guida del Dipartimento e stila la graduatoria;
Contratto: contratto individuale con l'operatore volontario, che percepisce un assegno mensile (€ 507,30 lordi nel 2026, aggiornato annualmente) e riceve formazione generale e specifica;
Rendicontazione: al termine del progetto, relazione al Dipartimento e valutazione dell'operatore volontario.

Sono varianti del SCU: il Servizio Civile Ambientale (D.M. 14/1/2022), il Servizio Civile Digitale, il Servizio Civile Agricolo. Il volontario di SCU non è un dipendente pubblico e non instaura alcun rapporto di lavoro con l'ente. Sul punto è pacifica la giurisprudenza (Cons. Stato 4310/2019, Cass. Lav. 25051/2021).

10. Progetti Utili alla Collettività (PUC) — Assegno di Inclusione

I Progetti Utili alla Collettività (PUC), introdotti nel 2020 come contropartita del Reddito di Cittadinanza, sono stati confermati con l'Assegno di Inclusione (ADI) e il Supporto per la Formazione e il Lavoro (SFL), istituiti dal DL 4 maggio 2023 n. 48 conv. L. 3/7/2023 n. 85. Prevedono la partecipazione dei beneficiari a attività di pubblica utilità presso i Comuni per 8 ore settimanali, elevabili fino a 16 ore d'intesa con il beneficiario (art. 6 c. 5-bis del DL).

Come attivare i PUC

Piano di attuazione locale (PaIS): il Comune (o l'Ambito territoriale sociale) predispone il piano dei progetti PUC in coerenza con la programmazione dei servizi sociali;
Iscrizione nell'apposita piattaforma Ministero del Lavoro/GePI («Gestione Patti per l'Inclusione») con i progetti attivabili;
Abbinamento: i beneficiari ADI/SFL sono abbinati ai progetti dai servizi sociali comunali o dai Centri per l'Impiego;
Copertura assicurativa: INAIL a carico dello Stato + responsabilità civile a carico del Comune (o dell'ETS ospitante);
Non retribuzione: il beneficiario non riceve alcun compenso aggiuntivo dal Comune per il PUC (percepisce solo l'ADI/SFL); il PUC non è rapporto di lavoro.

📌 Ambiti tipici dei PUC. Manutenzione del verde pubblico, custodia di beni comunali, supporto agli sportelli sociali e all'ufficio protocollo, servizi di accompagnamento a mense scolastiche e trasporto anziani, biblioteche, attività culturali, protezione civile, custodia di parcheggi e cimiteri, decoro urbano. Il Comune può convenzionarsi con ETS del RUNTS per «ospitare» i beneficiari nell'ambito dei propri progetti.

11. Volontariato individuale: cittadini attivi, protezione civile, ambientale

Accanto alle collaborazioni «istituzionali» con gli ETS, molti Comuni sperimentano forme di volontariato individuale non organizzato: cittadini che, senza appartenere a una struttura, mettono a disposizione tempo e capacità per la cura di beni comuni o per specifiche esigenze del Comune. Non si tratta di rapporto di lavoro né di rapporto convenzionale ex CTS: è una relazione di collaborazione civica disciplinata da regolamento comunale ai sensi dell'art. 118 c. 4 Cost.

Le tre principali figure

Cittadini attivi ex art. 24 CTS: soggetti che a titolo individuale e volontario partecipano alla realizzazione degli interventi di interesse generale, in coordinamento con gli ETS o direttamente con la Pubblica Amministrazione;
Volontari di protezione civile (D.Lgs. 2/1/2018 n. 1 Codice della PC + DPCM 12/1/2023): iscritti al gruppo comunale di protezione civile o a organizzazioni di volontariato di PC, operano su chiamata del Sindaco/COC in caso di emergenza, con specifica formazione e coperture assicurative dedicate;
Regolamenti «beni comuni» (modello LabSus): patti di collaborazione tra cittadini e Comune per la cura, la rigenerazione e la gestione condivisa di spazi pubblici (parchi, aiuole, murales, orti urbani, arredi urbani). Base giuridica: art. 118 c. 4 Cost. + regolamento comunale ad hoc.

⚠️ Copertura assicurativa e responsabilità. Anche nel volontariato individuale il Comune ha l'obbligo di provvedere alla copertura assicurativa dei volontari (RCT + infortuni). Fuori dai patti di collaborazione «beni comuni» disciplinati regolamentarmente, l'attività prestata da singoli senza copertura genera responsabilità civile del Comune per fatto del terzo ai sensi dell'art. 2049 c.c.

12. Il baratto amministrativo (art. 24 DL 133/2014): tributi in cambio di lavoro per la comunità

Il baratto amministrativo è un istituto «di confine» tra il volontariato individuale e la fiscalità locale, che merita una trattazione autonoma per la sua peculiare struttura giuridica e per i rigorosi limiti applicativi individuati dalla Corte dei Conti. Introdotto dall'art. 24 del D.L. 12 settembre 2014 n. 133 conv. con L. 11 novembre 2014 n. 164 («Sblocca Italia») e poi confluito nell'art. 190 del D.Lgs. 50/2016 (previgente Codice dei contratti), oggi rimane vigente solo nella formulazione originaria dell'art. 24 DL 133/2014: il D.Lgs. 36/2023 ha abrogato l'art. 190 D.Lgs. 50/2016 senza norma corrispondente nel nuovo Codice, ma la norma-madre resta.

Che cos'è il baratto amministrativo

Ai sensi dell'art. 24 DL 133/2014, i Comuni possono deliberare riduzioni o esenzioni di tributi comunali a favore di «singoli cittadini o associazioni di cittadini» che si impegnino a svolgere, a titolo gratuito e organizzato, interventi di:

pulizia, manutenzione e abbellimento di aree verdi, piazze, strade;
interventi di decoro urbano, recupero e riuso di aree e beni immobili inutilizzati;
attività di valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano;
iniziative di interesse locale collegate alla cura, custodia e riqualificazione dei beni comuni.

La ratio è mettere in relazione l'attività dei cittadini attivi (art. 24 CTS + art. 118 c. 4 Cost.) con una contropartita di natura fiscale, in una logica di sussidiarietà orizzontale «premiale».

12.1 I severi limiti fissati dalla Corte dei Conti

La Corte dei Conti — Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 27/SEZAUT/2016/QMIG del 21 luglio 2016 (poi confermata dalla deliberazione n. 33/SEZAUT/2018/QMIG), ha delimitato in modo molto rigoroso l'ambito applicativo del baratto amministrativo, correggendo prassi comunali «disinvolte». I punti cardine:

🚨 Divieto assoluto: no ai debiti tributari pregressi. Il baratto amministrativo non può essere utilizzato per estinguere debiti tributari già maturati (arretrati di TARI, IMU, TOSAP/COSAP, contributi vari già accertati). Le somme dovute a titolo di tributo, una volta accertate e iscritte a ruolo, sono già «entrate» patrimoniali dell'Ente: consentirne l'estinzione mediante prestazione lavorativa equivarrebbe a un rimborso senza titolo, con danno erariale a carico del Comune e responsabilità dei funzionari e degli amministratori (Corte conti Sez. Autonomie 27/2016). Sarebbe inoltre una violazione del principio di indisponibilità del tributo (art. 23 Cost. e art. 53 Cost.).

⚠️ Il baratto è ammesso solo in prospettiva. Le riduzioni/esenzioni possono riguardare esclusivamente tributi futuri, calcolati sulla base del regolamento comunale e proporzionati al valore economico della prestazione resa. Restano ferme le regole ordinarie in materia di riscossione dei tributi pregressi (accertamenti, rateizzazioni, definizioni agevolate quando previste da legge statale). L'operazione va inoltre coperta finanziariamente ex ante nel bilancio, poiché la riduzione di gettito futuro deve essere compensata da altre entrate o da riduzioni di spesa.

⚠️ Rispetto del principio di parità di trattamento. Il regolamento comunale deve individuare i criteri oggettivi di ammissione al baratto, evitando qualsiasi discrezionalità che generi disparità di trattamento tra cittadini in analoga situazione. Non può essere strumento clientelare né utilizzabile in modo selettivo per «premiare» singoli soggetti graditi all'Amministrazione.

12.2 Il procedimento operativo

Il Comune che intenda attivare il baratto amministrativo deve seguire un iter articolato che ne assicuri la legittimità:

Iter procedurale (7 passi)

Regolamento comunale ad hoc, approvato dal Consiglio comunale (competenza ex art. 42 c. 2 lett. f TUEL: regolamento sulle entrate tributarie ex art. 52 D.Lgs. 446/1997), che definisca: ambiti di intervento ammissibili, tipologia di tributi «barattabili», criteri di quantificazione della riduzione, soggetti ammessi, obblighi di trasparenza e rendicontazione;
Avviso pubblico annuale con l'elenco degli interventi programmati (aree verdi, piazze, strade, immobili da recuperare), il budget di riduzione tributaria disponibile e i criteri di valutazione delle proposte;
Presentazione delle proposte da parte dei cittadini singoli o delle associazioni: descrizione dell'intervento, cronoprogramma, valore economico stimato della prestazione (basato su tariffari regionali o CCNL), tributi comunali di cui si chiede la riduzione;
Istruttoria ad opera di una commissione (Servizio Tributi + Servizio Lavori Pubblici / Ambiente + eventuale Servizi Sociali) con verifica dei requisiti soggettivi (assenza di condanne definitive, regolarità tributaria complessiva) e della congruità del corrispettivo tributario alla prestazione;
Determinazione di ammissione del RUP con quantificazione puntuale della riduzione, indicazione delle modalità di esecuzione della prestazione, coperture assicurative;
Esecuzione con vigilanza tecnica del Comune (verifica di conformità dell'intervento, coperture assicurative, dispositivi di protezione individuale, formazione base sulla sicurezza — D.Lgs. 81/2008);
Verifica finale + provvedimento di riduzione tributaria del Servizio Tributi, con applicazione della riduzione alla successiva liquidazione del tributo interessato + pubblicazione in Amministrazione Trasparente (artt. 26-27 D.Lgs. 33/2013).

12.3 Chi può partecipare

L'art. 24 DL 133/2014 individua due categorie di soggetti ammissibili:

Singoli cittadini: chi presenta l'istanza per la riduzione dei propri tributi comunali futuri, in cambio di ore di lavoro personale svolte gratuitamente in favore della collettività;
Associazioni di cittadini: gruppi organizzati (con o senza personalità giuridica) che presentano un progetto collettivo, potendo la riduzione tributaria essere ripartita tra i membri o accantonata per l'associazione stessa a titolo di contributo per attività future.

Gli ETS iscritti al RUNTS possono partecipare a titolo di associazione, purché il regolamento comunale lo preveda; in tal caso il baratto si affianca — senza sostituirlo — al regime ordinario del CTS (artt. 55, 56, 71 CTS) e va coordinato con esso per evitare doppie contribuzioni sullo stesso intervento.

12.4 Ambiti tributari «barattabili»

Il regolamento comunale può includere nell'ambito del baratto amministrativo (in prospettiva, mai per pregressi):

Tributo	Baratto ammesso?	Note
TARI (rifiuti) — quote future	Sì	Ambito tipico; verificare rispetto del PEF ex D.Lgs. 152/2006 e ARERA MTR-2
IMU — quote future (per la parte di competenza comunale)	Sì, con cautela	Solo per la quota comunale; NON per la quota Stato (fabbricati D); verificare regime di esenzione ex art. 1 c. 738 e ss. L. 160/2019
Canone Unico Patrimoniale (CUP) — art. 1 cc. 816-847 L. 160/2019	Sì	Riduzione per occupazioni e mezzi pubblicitari (ex TOSAP/COSAP/CIMP/DPA)
Addizionale comunale IRPEF	No	Trattandosi di addizionale, non è disponibile alla riduzione comunale (Corte cost. 37/2015)
Diritti di segreteria e diritti di istruttoria	Discutibile	Non sono tributi in senso stretto; non sono nell'ambito del baratto in senso proprio
TARI pregressa / IMU pregressa / arretrati	No — vietato	Corte conti Sez. Aut. 27/2016 e 33/2018: divieto assoluto

12.5 Rapporto con il Terzo Settore e con il volontariato individuale

📌 Come si posiziona il baratto rispetto alle sette forme di collaborazione ex CTS. Il baratto amministrativo non è una delle forme del CTS: si tratta di un istituto autonomo di diritto tributario/patrimoniale che utilizza il volontariato come «prestazione» e la riduzione tributaria come «contropartita». Ne consegue che:

può affiancarsi ai patti di collaborazione «beni comuni» modello LabSus (par. 11), differenziandosi solo per la contropartita fiscale (nel LabSus non c'è);
non si sovrappone all'art. 55 CTS (co-programmazione/co-progettazione), che riguarda interventi di interesse generale a scala più ampia con ETS strutturati;
non si confonde con la convenzione ex art. 56 CTS (attività o servizi sociali) né con la concessione ex art. 71 CTS (comodato di beni immobili);
è complementare al Servizio Civile Universale e ai PUC (che presuppongono uno status di operatore/beneficiario e non hanno controprestazione tributaria);
è alternativo al patto di collaborazione LabSus quando si voglia riconoscere alla prestazione un valore economico «monetizzabile» in riduzione tributaria — non è consentito però ottenere entrambe le agevolazioni sullo stesso intervento (divieto di doppio riconoscimento).

12.6 Rischi da presidiare

Rischi tipici del baratto amministrativo

Danno erariale se applicato a tributi già maturati (Corte conti Sez. Aut. 27/2016);
Elusione dell'appalto se la prestazione ha natura professionale/continuativa (es. sfalcio erba periodico su tutto il territorio comunale con mezzi di proprietà del Comune): in tal caso è un vero appalto e va gestito come tale (D.Lgs. 36/2023);
Elusione del rapporto di lavoro se la prestazione ha carattere continuativo, con orari e direzione tecnica del Comune (rischio di ricorso al Giudice del Lavoro per riqualificazione);
Responsabilità civile per infortuni dei cittadini «baratanti» (l'INAIL non copre in assenza di specifica convenzione — è necessaria polizza RCT + infortuni a carico del Comune);
Violazione del principio di parità se il regolamento non è oggettivo o se l'ammissione è discrezionale;
Squilibrio di bilancio se la riduzione di gettito futuro non è compensata (fabbisogno da coprire con altre entrate o riduzioni di spesa);
Trasparenza: obbligo di pubblicazione ex artt. 26-27 D.Lgs. 33/2013 sulle riduzioni tributarie concesse (che sono vantaggi economici); il mancato adempimento espone alla sanzione ANAC.

12.7 Un consiglio operativo al Segretario

✅ Buona prassi. Prima di introdurre il baratto amministrativo il Segretario Comunale, in sede di parere di legittimità sul regolamento, dovrebbe verificare: (i) la reale disponibilità di bilancio per assorbire la riduzione di gettito; (ii) l'adeguatezza organizzativa del Comune a gestire il ciclo istruttorio + esecuzione + vigilanza + verifica; (iii) l'esistenza di polizze assicurative RCT + infortuni per i partecipanti; (iv) il rispetto rigoroso del divieto di baratto sui tributi pregressi; (v) l'alternatività con i patti «beni comuni» ex modello LabSus (scegliere l'uno o l'altro, non entrambi sullo stesso intervento); (vi) la pubblicazione di ogni concessione in Amministrazione Trasparente. Nei piccoli Comuni, dove la struttura tecnica è spesso sottodimensionata, il baratto amministrativo può creare più problemi organizzativi dei benefici che porta: valutare in concreto la sostenibilità gestionale.

13. Le casistiche operative per ambito di intervento

Nella pratica quotidiana degli enti locali il volontariato e il Terzo Settore sono coinvolti in una molteplicità di ambiti. La tabella seguente propone le casistiche più ricorrenti, con l'indicazione della forma di collaborazione più appropriata e delle particolarità operative.

Ambito	Forma preferibile	Note operative
Trasporto sanitario di emergenza (118)	Convenzione ex art. 57 CTS	Riservato a OdV (Croce Rossa, ANPAS, Misericordie); deroga al Codice contratti riconosciuta dalla CGUE
Trasporto sociale disabili/anziani (per visite mediche, terapie, centri diurni)	Convenzione ex art. 56 CTS o co-progettazione ex art. 55	Verificare l'assenza di elementi imprenditoriali; se il servizio è continuativo e strutturato con auto di proprietà del Comune, si esce dall'art. 56 e si va in appalto
Servizi socio-assistenziali (assistenza domiciliare, centri diurni per anziani, sportelli famiglia, tutoring scolastico)	Co-progettazione ex art. 55 CTS	Ambito d'elezione dell'art. 55 alla luce della sentenza Cons. Stato 4540/2024; particolare attenzione ai LEPS (approfondimento su LEPS e sistema di garanzia)
Centri estivi per minori (con particolare riguardo a minori con disabilità)	Convenzione ex art. 56 CTS o co-progettazione ex art. 55	Verificare l'accreditamento regionale e il rispetto degli standard educativi; per l'accomodamento ragionevole di minori con disabilità cfr. approfondimento dedicato
Attività sportive (gestione impianti sportivi minori, promozione dello sport)	Concessione di gestione ex art. 71 CTS + art. 5 D.Lgs. 38/2021 (impianti sportivi)	La riforma dello sport (D.Lgs. 36-40/2021) ha ridefinito ruoli e responsabilità; ASD/SSD sono ETS iscritti al RUNTS solo se in possesso dei requisiti; cfr. gestione impianti sportivi
Cultura (biblioteche, musei, mostre, festival, cammini)	Convenzione ex art. 56 CTS + concessione ex art. 71 CTS	Per grandi festival con budget rilevanti e componente imprenditoriale può essere necessario un appalto o partenariato speciale
Protezione civile	Gruppo comunale di PC + convenzione con OdV di PC	Applicazione del Codice PC (D.Lgs. 1/2018); riserva assoluta al volontariato di PC ex art. 32-40 del Codice
Manutenzione del verde pubblico di prossimità	Patti di collaborazione «beni comuni» + volontariato individuale + PUC	Per manutenzione strutturata e continuativa: appalto o convenzione con cooperativa sociale di tipo B (L. 381/1991)
Assistenza scolastica (pre/post scuola, vigilanza mensa, uscite didattiche, doposcuola)	Co-progettazione ex art. 55 o convenzione ex art. 56	Coordinamento con l'Istituto Comprensivo tramite convenzione ex art. 15 L. 241/1990
Sportelli di prossimità (sportello disabili, anziani, autismo, LIS)	Co-progettazione ex art. 55 + accreditamento	Rapporto tipico con il Consorzio sociale/Ambito Territoriale Sociale (cfr. consorzi sociali)
Servizio civile universale in attività di sportello, biblioteche, musei, servizi sociali	Servizio Civile Universale ex D.Lgs. 40/2017	Con accreditamento diretto o adesione a ente di secondo livello (ANCI Servizi, Diocesi, Regione)
Attività di supporto amministrativo (protocollo, archivio, front office)	PUC / SCU	Attenzione a non sostituire personale strutturato; l'attività deve avere carattere formativo per il beneficiario
Grandi eventi (patrono, sagre istituzionali, cerimoniale)	Convenzione ad hoc + comodato attrezzature	Coordinamento con le manifestazioni di pubblico spettacolo — cfr. manifestazioni di pubblico spettacolo
Sviluppo locale integrato (GAL, patti territoriali, agende urbane)	Co-programmazione ex art. 55 + partenariati territoriali	Cfr. approfondimento su sviluppo locale e policies

14. Il confine con gli appalti: la sentenza Cons. Stato 4540/2024 e la 3082/2026

Il tema più delicato — e più «attaccabile» dai controlli — è la corretta scelta tra amministrazione condivisa e appalto. La regola è chiara ma la sua applicazione richiede una motivazione robusta. Il Consiglio di Stato, Sez. III, sent. n. 4540 del 22 maggio 2024 ha ricomposto il quadro con quattro coordinate:

l'art. 55 CTS non è alternativa libera all'appalto: presuppone requisiti oggettivi e va scelto in coerenza con la natura del servizio;
si può ricorrere all'art. 55 quando l'oggetto della prestazione ha natura sociale, un apporto valoriale del Terzo Settore non riproducibile dal mercato, e quando il corrispettivo è configurato come rimborso di spese effettive e non come prezzo di mercato;
NON si può ricorrere all'art. 55 quando l'attività è pienamente commerciale/professionale, quando ci sono economie di scala tipiche del mercato, quando l'ente vuole selezionare la migliore offerta economica;
la motivazione dell'atto amministrativo di scelta è elemento essenziale: la deliberazione deve dare conto del perché si è scelto lo strumento dell'amministrazione condivisa e non un appalto.

La successiva Cons. Stato Sez. V n. 3082 del 20 aprile 2026 ha ammorbidito la rigida dicotomia gratuità/compenso, riconoscendo la rimborsabilità anche dei costi indiretti proporzionalmente imputabili all'intervento (spese generali, ammortamenti, quota degli oneri di struttura), purché adeguatamente rendicontati e coerenti con il progetto approvato. È una precisazione importante perché consente ai «grandi» ETS di partecipare senza costi sommersi.

🚨 Errore ricorrente da evitare. Ricorrere alla convenzione ex art. 56 CTS o alla co-progettazione ex art. 55 CTS per attività che nella sostanza sono appalti di servizi: si tratta di elusione del Codice dei contratti e comporta la nullità/annullabilità dell'atto (art. 21-octies L. 241/1990), la responsabilità erariale del RUP e del Segretario che ha rilasciato il parere di legittimità, oltre a potenziali ricorsi TAR degli operatori economici esclusi. La verifica della reale natura della prestazione — se caratterizzata da apporto volontario e ratio solidaristica o se pienamente professionale/imprenditoriale — è essenziale prima della scelta dello strumento.

15. Checklist procedurale del Segretario Comunale

Il Segretario Comunale, in qualità di garante di legittimità, deve presidiare in modo particolare l'istruttoria delle collaborazioni con il Terzo Settore. La checklist seguente riassume i passaggi essenziali.

Prima dell'atto: verifiche preliminari

☐ Natura della prestazione: è realmente attività di interesse generale a carattere solidaristico o è appalto mascherato?
☐ Forma di collaborazione: art. 55 (co-programmazione/co-progettazione), art. 56 (convenzione con OdV/APS), art. 57 (trasporto sanitario), art. 71 (concessione beni), SCU, PUC, volontariato individuale?
☐ Verifica iscrizione RUNTS degli ETS ammissibili — sezione e data di iscrizione (per art. 56 e 57: iscrizione da almeno 6 mesi);
☐ Coerenza con la programmazione dell'ente (DUP, PIAO, Piano di Zona);
☐ Base regolamentare: esiste un regolamento comunale sulle collaborazioni con il Terzo Settore, sulla concessione dei beni, sui contributi? Se no, valutare l'opportunità di adottarlo prima di procedere;
☐ Copertura finanziaria per rimborsi spese e coperture assicurative.

Nell'atto: contenuti essenziali

☐ Motivazione rafforzata sulla scelta della forma di collaborazione (ex Cons. Stato 4540/2024);
☐ Avviso pubblico con oggetto, criteri, budget, tempi, requisiti dei partecipanti;
☐ Commissione di valutazione con nomina di membri competenti e assenza di conflitti d'interesse (art. 6-bis L. 241/1990);
☐ Convenzione tipo allegata all'avviso, con clausole su durata, oggetto, rimborsi, coperture, responsabilità, controlli, revoca, foro competente;
☐ Pareri obbligatori: regolarità tecnica e contabile (art. 49 TUEL); parere del Revisore ove trattasi di variazioni di bilancio;
☐ Publicazione in Amministrazione Trasparente sez. «Sovvenzioni, contributi, sussidi, vantaggi economici» (artt. 26-27 D.Lgs. 33/2013) se ricorrono i presupposti.

Dopo l'atto: monitoraggio e controlli

☐ Rendicontazione periodica dell'ETS (semestrale o annuale) con dettaglio spese e output;
☐ Controlli sull'effettivo svolgimento dell'attività (visite ispettive, verifiche a campione);
☐ Verifica del mantenimento dei requisiti di iscrizione al RUNTS (con estrazione periodica di visura camerale RUNTS);
☐ Valutazione finale del progetto e degli esiti raggiunti;
☐ Archiviazione completa del fascicolo (atti, verbali, corrispondenza, rendiconti) ai fini della trasparenza e dei controlli successivi.

16. Trasparenza, controlli e pubblicità

Le collaborazioni con il Terzo Settore sono soggette a un doppio livello di trasparenza: quella del Comune (D.Lgs. 33/2013) e quella dell'ETS (art. 14 CTS + obblighi di rendicontazione ex artt. 13-16 CTS). Per il Comune gli obblighi principali sono:

Art. 26 D.Lgs. 33/2013: pubblicazione degli atti di concessione delle sovvenzioni, contributi, sussidi, vantaggi economici;
Art. 27 D.Lgs. 33/2013: elenco dei beneficiari di importo superiore a € 1.000 all'anno, con indicazione dell'importo, della norma di riferimento, del titolo dell'attività, del CIG/CUP e del RUP;
Art. 22 D.Lgs. 33/2013: pubblicazione dei soggetti privati vigilati dal Comune (se pertinente);
Sezione «Enti controllati - Enti partecipati»: per la trasparenza delle collaborazioni stabili con ETS strumentali (cfr. eventuali rapporti con il Consorzio Sociale);
Delibera ANAC 481/2025: nuovi schemi di trasparenza applicabili anche alle sovvenzioni a ETS (cfr. sezione modulistica).

📌 Trasparenza dell'ETS. L'ETS deve pubblicare sul proprio sito web bilancio, rendiconto e informazioni sui compensi degli amministratori (art. 14 CTS); se accede a risorse pubbliche superiori a € 10.000/anno deve pubblicare l'elenco degli erogatori. Il Comune, in sede di convenzione, deve richiedere all'ETS l'attestazione del rispetto di tali obblighi.

17. FAQ operative

Q. Posso stipulare una convenzione ex art. 56 CTS con un'associazione non iscritta al RUNTS?

R. No. L'art. 56 riserva la convenzione a OdV e APS iscritte al RUNTS da almeno sei mesi. Con un'associazione non iscritta si possono utilizzare gli strumenti generali (contributi ex art. 12 L. 241/90, patrocini, patti di collaborazione «beni comuni») ma non le fattispecie riservate del CTS.

Q. Devo per forza fare un avviso pubblico anche per la co-programmazione ex art. 55 c. 2?

R. Sì. Anche se la co-programmazione non ha ad oggetto un contratto o una convenzione, essa presuppone un tavolo aperto agli ETS del territorio interessati: la selezione dei partecipanti deve avvenire tramite avviso pubblico, per garantire trasparenza, imparzialità e parità di trattamento (Linee guida DM 72/2021).

Q. Un'associazione ETS può essere pagata per un servizio o solo rimborsata delle spese?

R. Nelle fattispecie del CTS (artt. 55, 56, 57) è ammesso solo il rimborso delle spese effettive, comprensivo dei costi diretti e — secondo la Cons. Stato 3082/2026 — anche dei costi indiretti proporzionalmente imputabili. È vietata l'attribuzione di margini di profitto. Se il Comune vuole pagare un prezzo di mercato, deve esperire una procedura di appalto ex D.Lgs. 36/2023 (con ETS che partecipano al pari degli altri operatori economici).

Q. Un operatore volontario di SCU può sostituire un dipendente comunale in ferie?

R. No. Il servizio civile ha finalità formativa e di esperienza, non di supporto operativo alla dotazione organica. Impiegare l'operatore SCU come sostituto stabile del dipendente snatura la missione del servizio civile ed espone il Comune a contestazioni del Dipartimento con eventuale revoca del progetto. Il PUC, invece, ha finalità di attivazione del beneficiario ADI/SFL e non deve mai sostituire personale strutturato.

Q. Il Comune può erogare un contributo annuale «a pioggia» a più associazioni del territorio?

R. Sì, ma nel rispetto dell'art. 12 L. 241/1990: occorre un regolamento comunale sui contributi che definisca criteri, modalità di erogazione, priorità; poi un avviso pubblico annuale che raccolga le richieste; infine un atto di concessione con motivazione e pubblicazione ex art. 26 D.Lgs. 33/2013. La pura erogazione discrezionale «per relazione» è illegittima e sindacabile dalla Corte dei Conti a titolo di danno erariale.

Q. Posso concedere un immobile in comodato ex art. 71 CTS senza avviso pubblico?

R. No. L'art. 71 richiede procedure comparative, aperte agli ETS interessati, secondo criteri predefiniti. La concessione «intuitu personae» è illegittima e va contro le indicazioni della Corte dei Conti in materia di gestione del patrimonio pubblico.

18. Riferimenti normativi e giurisprudenza

Fonti primarie

Costituzione: artt. 2, 3 c. 2 e 118 c. 4 (sussidiarietà orizzontale);
D.Lgs. 3 luglio 2017 n. 117 — Codice del Terzo Settore (CTS);
D.Lgs. 3 luglio 2017 n. 111 — 5×1000;
D.Lgs. 3 luglio 2017 n. 112 — Impresa Sociale;
D.Lgs. 6 marzo 2017 n. 40 — Servizio Civile Universale;
L. 8 novembre 1991 n. 381 — Cooperative sociali (in vigore);
DL 4 maggio 2023 n. 48 conv. L. 3/7/2023 n. 85 — Assegno di Inclusione e PUC;
D.Lgs. 2 gennaio 2018 n. 1 — Codice della Protezione Civile;
DM Lavoro 15 settembre 2020 n. 106 — Regolamento RUNTS;
DM Lavoro 31 marzo 2021 n. 72 — Linee guida art. 55 CTS;
D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36 — Codice dei contratti pubblici (art. 6);
D.Lgs. 14 marzo 2013 n. 33 artt. 22, 26, 27 — Trasparenza;
Art. 24 D.L. 12 settembre 2014 n. 133 conv. L. 11 novembre 2014 n. 164 — Baratto amministrativo (norma-madre ancora vigente dopo l'abrogazione dell'art. 190 D.Lgs. 50/2016);
Art. 52 D.Lgs. 15 dicembre 1997 n. 446 — Potestà regolamentare comunale in materia di entrate tributarie (base per il regolamento sul baratto);
Art. 1 cc. 816-847 L. 27 dicembre 2019 n. 160 — Canone Unico Patrimoniale (tributo tipico «barattabile»).

Giurisprudenza

Corte cost. 26 giugno 2020 n. 131 — Legittimità dell'art. 55 CTS e sussidiarietà orizzontale;
Corte cost. 17 marzo 2022 n. 72 — Co-programmazione e riparto Stato/Regioni;
Cons. Stato Sez. III 22 maggio 2024 n. 4540 — Confini della co-progettazione ex art. 55 vs appalto;
Cons. Stato Sez. V 20 aprile 2026 n. 3082 — Rimborsabilità dei costi indiretti nella co-progettazione;
Cons. Stato Sez. V 26 marzo 2021 n. 2578 — Amministrazione condivisa non è alternativa libera all'appalto;
CGUE 28 gennaio 2016 causa C-50/14 «Casta» — Legittimità del trasporto sanitario alle OdV in deroga alla concorrenza;
Cass. Lav. 4 novembre 2021 n. 25051 — Il volontario di SCU non è dipendente pubblico;
Cons. Stato Sez. VI 21 luglio 2020 n. 4685 — Applicabilità del CTS alle procedure comparative;
TAR Piemonte 27 gennaio 2023 n. 82 — Iscrizione RUNTS come requisito di partecipazione;
Corte conti Sez. Autonomie n. 27/SEZAUT/2016/QMIG del 21 luglio 2016 — Baratto amministrativo: divieto assoluto di riguardare debiti tributari già maturati (sentenza-cardine);
Corte conti Sez. Autonomie n. 33/SEZAUT/2018/QMIG — Conferma dell'orientamento restrittivo sul baratto (riduzioni solo prospettiche);
Corte cost. 12 marzo 2015 n. 37 — Indisponibilità dell'addizionale IRPEF alla riduzione da parte del Comune.

Prassi e linee guida

ANAC — parere Anac/Ministero Lavoro del 26/1/2018: chiarimenti su co-progettazione e affidamento;
ANCI — FAQ webinar 15 marzo 2022 sulla coprogettazione;
Forum Terzo Settore — Linee guida operative per la co-programmazione e la co-progettazione (edizioni successive);
Ministero del Lavoro — Circolari RUNTS (aggiornate periodicamente);
Regolamento «Beni comuni» modello LabSus per il volontariato individuale.

19. Un decalogo per il Segretario Comunale

Qualifica prima la reale natura della prestazione (solidaristica o professionale) — poi scegli lo strumento.
Regolamento comunale come base: adotta un regolamento sulle collaborazioni con il Terzo Settore che ordini le sette forme e rimandi al RUNTS.
Avviso pubblico sempre, anche per la co-programmazione: la trasparenza non è opzionale.
Verifica RUNTS al momento della sottoscrizione (per l'art. 56: iscrizione da almeno 6 mesi).
Convenzione tipo: predisponi un modello standard per ciascuna forma (art. 55, 56, 57, 71) da adattare al caso concreto.
Rimborsi documentati: nessun margine di profitto; solo costi diretti e indiretti effettivi e rendicontabili.
Coperture assicurative: verifica sempre RCT + infortuni dei volontari (art. 18 CTS).
Trasparenza: pubblica ex artt. 26-27 D.Lgs. 33/2013 e verifica gli obblighi di trasparenza dell'ETS.
Motivazione forte nell'atto di scelta della forma (Cons. Stato 4540/2024): dai conto del perché non si è andati in appalto.
Controlli in corso di rapporto: la convenzione non chiude l'istruttoria, la apre — monitora l'effettivo svolgimento e la qualità dell'intervento.
Baratto amministrativo: se il Comune lo introduce, solo con regolamento consiliare, solo su tributi futuri, mai su arretrati (Corte conti Sez. Aut. 27/2016), con polizza infortuni + RCT e verifica ex ante di copertura del gettito.

Questo articolo ha finalità divulgativa e non sostituisce il parere professionale sul singolo caso concreto. Per collaborazioni complesse (grandi co-progettazioni, gestione integrata di servizi socio-sanitari con l'Ambito, concessione di beni di rilevante valore) si raccomanda il confronto preventivo con la struttura tecnica e con il Servizio Legale, nonché — se del caso — la richiesta di parere all'ANAC o al Ministero del Lavoro (Direzione Generale del Terzo Settore).

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