Le tipologie di mobilità del personale pubblico negli enti locali: guida operativa

È la forma più conosciuta e utilizzata di mobilità: un dipendente di ruolo di una PA fa domanda per un posto vacante bandito da un'altra PA (di norma di pari o inferiore categoria/area, con corrispondenza di profilo professionale). Se selezionato, l'ente di destinazione richiede il nulla osta all'ente di appartenenza. Con l'accettazione del nulla osta e la sottoscrizione del contratto individuale, il rapporto di lavoro si trasferisce definitivamente.

Requisiti:

• Anzianità: il dipendente deve essere di ruolo (non a tempo determinato) — di norma con superamento del periodo di prova (varia da 4 a 12 mesi a seconda del profilo);
• Corrispondenza di categoria/area e profilo: la nuova assegnazione deve essere in una categoria/area equivalente a quella di provenienza + in un profilo professionale corrispondente. Non è ammessa mobilità «in salita» (verso categoria superiore) senza concorso;
• Superamento della selezione comparativa: l'ente di destinazione pubblica un avviso su Portale InPA e valuta i candidati con criteri predeterminati (di norma: colloquio + valutazione titoli).

Procedura in 7 passi: (1) verifica della copertura nel PIAO/PTFP; (2) determinazione di indizione dell'avviso; (3) pubblicazione dell'avviso tassativa sul Portale InPA (D.Lgs. 165/2001 art. 35-ter, in coerenza con la disciplina generale delle procedure di reclutamento del personale); (4) presentazione delle domande dei candidati (dipendenti di ruolo di altre PA); (5) valutazione comparativa (colloquio + titoli); (6) individuazione del candidato + richiesta di nulla osta all'ente di appartenenza (l'ente ha di norma 30 giorni per rispondere — silenzio equivale a diniego); (7) sottoscrizione del contratto individuale con effetto di trasferimento definitivo.

Effetti economico-organizzativi: l'ente di destinazione assume la spesa integrale (incluso il TFR pro rata); l'ente di provenienza registra la cessazione. L'anzianità di servizio si riporta integralmente. Il dipendente conserva le progressioni orizzontali maturate.

Prima di indire qualsiasi concorso pubblico, la PA deve comunicare al Dipartimento della Funzione Pubblica e al Centro per l'Impiego regionale i posti che intende coprire. La finalità è consentire l'eventuale collocamento di personale in disponibilità (dipendenti di PA che si trovano in stato di eccedenza, ex art. 33-34 D.Lgs. 165/2001). Se dopo 45 giorni dalla comunicazione non è stato collocato alcun dipendente in disponibilità corrispondente al profilo richiesto, l'ente può procedere con il concorso.

Conseguenze della violazione: il concorso indetto senza previa comunicazione ex art. 34-bis è illegittimo e può essere annullato dal TAR. La verifica va fatta anche prima della mobilità volontaria quando questa costituisce di fatto un'assunzione (Corte conti Sez. Aut. del. 25/SEZAUT/2016).

Il sistema degli artt. 33 e 34 D.Lgs. 165/2001 disciplina le situazioni di eccedenza di personale nella PA. Quando la ricognizione annuale della dotazione organica evidenzia esuberi:

• Fase 1 — Ricognizione dell'eccedenza: l'ente rileva formalmente lo stato di eccedenza + attiva le procedure di ricollocazione interna;
• Fase 2 — Collocamento in disponibilità: il personale eccedente è collocato in disponibilità (con corresponsione di un'indennità economica ridotta) e iscritto in un elenco nazionale gestito dal Dipartimento della Funzione Pubblica;
• Fase 3 — Ricollocazione: le PA che devono coprire posti vacanti attingono prioritariamente da tale elenco (art. 34-bis — vd. § 4). Se dopo 24 mesi il dipendente non è ricollocato, il rapporto di lavoro cessa.

Applicazione pratica limitata: nella prassi degli enti locali, la mobilità collettiva è raramente attivata perché richiede il preventivo riconoscimento formale dello stato di eccedenza — atto politicamente delicato. Più frequentemente si utilizzano meccanismi di riorganizzazione interna senza dichiarazione di eccedenza.

Il dipendente pubblico può transitare da un comparto di contrattazione ad un altro (es. da Regioni-EELL a Funzioni Centrali, da Sanità a Regioni-EELL, ecc.) attraverso la procedura di mobilità volontaria ex art. 30. La particolarità è l'equiparazione dei livelli di inquadramento: le categorie/aree dei diversi comparti non coincidono e occorre applicare le tabelle di equiparazione approvate con DPCM.

Comparti principali:

• Funzioni Locali (Regioni + EELL + Unioni + Consorzi ex art. 30 TUEL);
• Funzioni Centrali (Ministeri + Agenzie fiscali + Enti pubblici non economici);
• Sanità (Aziende del SSN + Aree miste);
• Istruzione e Ricerca (Scuola + Università + AFAM + Enti di ricerca);
• Autorità indipendenti (comparti separati).

Per gli enti locali la mobilità intercompartimentale più frequente è: dal comparto Ministeri al comparto Funzioni Locali (dipendenti statali che chiedono il trasferimento nel Comune di residenza), dalla Sanità al Comune (assistenti sociali, personale amministrativo), dalla Scuola al Comune (personale amministrativo del MIM).

Il comando è un istituto temporaneo con cui un dipendente di ruolo viene assegnato a prestare servizio presso una PA diversa da quella di appartenenza, mantenendo il rapporto giuridico di lavoro con l'ente originario. Il dipendente resta nel ruolo dell'ente di provenienza (che continua a formalmente essere il suo datore di lavoro), ma svolge le sue funzioni presso l'ente destinatario. Non è disciplinato in modo organico da una singola disposizione: si desume dagli artt. 56 e 70 c. 12 D.Lgs. 165/2001 e dalla prassi consolidata.

Caratteristiche:

• Durata: temporaneo (di norma da 6 mesi a 3 anni — di prassi rinnovabile); non può essere a tempo indeterminato (in tal caso si configura mobilità);
• Oneri economici: il trattamento economico è di norma a carico dell'ente destinatario (rimborso all'ente di appartenenza) — salvo diversa pattuizione;
• Consenso: richiede il consenso del dipendente + l'accordo tra le due amministrazioni (nessuna delle due può imporre il comando all'altra);
• Effetti giuridici: il dipendente conserva i diritti quiescibili presso l'ente di appartenenza (progressioni, ferie maturate, ecc.) + segue il regime disciplinare dell'ente destinatario per il periodo del comando.

Differenza cruciale rispetto alla mobilità: nel comando il rapporto non si trasferisce — al termine del comando il dipendente rientra automaticamente nell'ente di appartenenza. Nella mobilità volontaria, invece, il trasferimento è definitivo.

Il distacco è un istituto affine al comando ma tipicamente utilizzato quando l'assegnazione è funzionale a un progetto specifico o a una missione temporanea — spesso in enti sovracomunali (Unione di Comuni, Consorzio, Distretto sociosanitario, Ambito Territoriale Sociale, GAL) senza cessione del rapporto di lavoro. La disciplina si sovrappone in gran parte a quella del comando, con alcune specificità:

• Coordinamento gerarchico: il dipendente distaccato riceve indicazioni operative dall'ente destinatario ma la direzione «amministrativa» resta all'ente di appartenenza;
• Oneri: variabili — spesso rimborsati pro quota tra gli enti aderenti alla forma associativa;
• Frequente uso convenzionale: molte forme associative disciplinano il distacco tramite convenzione ex art. 30 TUEL.

Lo scavalco d'eccedenza è uno strumento specifico per i piccoli Comuni: consente di avvalersi della prestazione lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni, in eccedenza al loro orario ordinario di lavoro, per un massimo di 12 ore settimanali. Il dipendente svolge una seconda prestazione di lavoro parallela, previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza.

🆕 Novità recentissima 2023: con successivi interventi normativi (DL 44/2023 conv. L. 74/2023 + DL 75/2023 conv. L. 112/2023 art. 28 c. 1-bis) il limite di popolazione dei Comuni destinatari è passato da 5.000 → 15.000 → 25.000 abitanti. La platea potenziale è aumentata dal 70% al 97% dei Comuni italiani — istituto oggi disponibile praticamente per tutti gli enti locali di media-piccola dimensione + tutte le Unioni.

Requisiti e limiti:

• Ente destinatario: Comuni con popolazione ≤ 25.000 abitanti (dopo DL 75/2023) + Unioni di Comuni a prescindere dalla popolazione;
• Ente di provenienza: qualsiasi PA (di norma altro Comune, ma può essere anche Ministero, Regione, ecc.);
• Durata prestazione: massimo 12 ore settimanali in eccedenza all'orario ordinario del dipendente;
• Autorizzazione preventiva dell'amministrazione di appartenenza (atto formale con motivazione sulla compatibilità);
• Remunerazione: il dipendente riceve un compenso aggiuntivo pro rata dall'ente destinatario (in genere calcolato sul valore orario del trattamento economico);
• Cumulo: il compenso da scavalco si somma allo stipendio ordinario (cumulo consentito dalla legge — deroga espressa al principio del rapporto unico).

Lo scavalco convenzionato (talvolta detto anche «scavalco condiviso») è un istituto contrattuale — art. 14 CCNL Comparto Regioni-EELL 22/1/2004 (recepito nei CCNL successivi) — successivamente rafforzato dall'art. 1 c. 124 L. 145/2018 (Legge di bilancio 2019). Consente a due o più enti di condividere un dipendente tramite convenzione per specifiche funzioni o servizi.

Differenza rispetto allo scavalco d'eccedenza:

• Non è ore aggiuntive in eccedenza, ma ripartizione dell'orario ordinario del dipendente tra due o più enti (es. 18h Comune A + 18h Comune B, se part-time; oppure 30h Comune A + 6h Comune B, con il dipendente che presta comunque 36h complessive);
• Richiede convenzione ex art. 30 TUEL tra gli enti;
• Trattamento economico: ripartito pro quota tra gli enti aderenti;
• Nessun cumulo di remunerazione — il dipendente resta a tempo pieno con distribuzione dell'orario.

Caso tipico degli enti locali: piccoli Comuni convenzionati che condividono un Segretario Comunale (segreterie convenzionate ex art. 98 c. 3 TUEL — vd. § 12), un Responsabile Servizio Finanziario, un Responsabile Ufficio Tecnico — con ripartizione oraria e riparto economico.

L'art. 42-bis del D.Lgs. 151/2001 (T.U. maternità/paternità) consente al genitore con figli minori di 3 anni di ottenere l'assegnazione temporanea presso una sede di servizio ubicata nella stessa provincia o regione nella quale l'altro genitore esercita la propria attività lavorativa. È un diritto del dipendente, non discrezionale dell'ente. Durata massima: 3 anni. Requisito: figlio minore di 3 anni + esistenza di posto vacante corrispondente al profilo nell'ente di destinazione.

Effetti pratici: il dipendente presta servizio presso l'ente destinatario ma il rapporto di lavoro resta con l'ente di appartenenza (analogia con il comando). L'ente destinatario deve accettare la richiesta se sussistono i presupposti — il diniego motivato deve essere puntualmente giustificato (Cass. Lav. sent. 8404/2022).

L'art. 33 c. 5 e 5-bis L. 104/1992 riconosce al dipendente che assiste un familiare con disabilità grave il diritto di scegliere, ove possibile, la sede di lavoro più vicina al domicilio della persona da assistere e il diritto a non essere trasferito senza il proprio consenso. Il diritto opera di norma con priorità assoluta nelle procedure di mobilità volontaria e di trasferimento — con l'unica eccezione di comprovate esigenze organizzative dell'ente.

Requisiti: (a) certificazione di handicap in situazione di gravità (art. 3 c. 3 L. 104/1992); (b) rapporto di parentela o affinità (di norma coniuge/convivente + parenti/affini entro 2° grado + entro 3° grado in casi qualificati); (c) assenza di altri familiari conviventi in grado di prestare assistenza. La giurisprudenza (Cass. Lav. sentt. 21114/2021 e successive) ha progressivamente esteso il diritto anche a fattispecie non strettamente ricomprese nella lettera della norma.

Il trasferimento d'ufficio è la mobilità interna all'ente — spostamento del dipendente da un Servizio/Ufficio a un altro all'interno della stessa amministrazione, senza modifica del rapporto di lavoro. È di competenza del Responsabile del Personale (art. 5 c. 2 D.Lgs. 165/2001) — nei piccoli Comuni, spesso del Segretario Comunale. Non richiede consenso del dipendente (che tuttavia può contestare per illegittimità o incompatibilità del nuovo incarico con il profilo professionale).

Limiti:

• Rispetto della categoria/area e del profilo professionale del dipendente (art. 52 D.Lgs. 165/2001);
• Divieto di trasferimento con demansionamento (assegnazione a compiti inferiori — nulla ex art. 2103 c.c. + giurisprudenza costante Cass. Lav.);
• Tutela della salute (L. 104/1992) e della genitorialità (D.Lgs. 151/2001);
• Motivazione dell'atto (in caso di trasferimento contestato, l'ente deve provare la oggettiva esigenza di servizio).

Il Segretario Comunale ha una disciplina di mobilità speciale in ragione del suo status duale: dipendenza funzionale dall'ente ma appartenenza all'Albo Nazionale gestito dal Ministero dell'Interno. Le forme sono:

• Nomina in altro ente (art. 99 TUEL): il Sindaco può nominare Segretario un iscritto all'Albo Nazionale — con la nomina il precedente Segretario cessa ex lege (spoils system relativo al Sindaco che ha nominato);
• Comando (art. 15 DPR 465/1997): assegnazione temporanea del Segretario ad altro ente con mantenimento della titolarità nell'ente di provenienza;
• Scavalco «a giornate»: forma tipica dei piccoli Comuni del reatino e delle zone montane — il Segretario titolare di una sede è autorizzato dal Prefetto a prestare servizio contestualmente in altri Comuni per giornate concordate (di norma copre Giunte e Consigli Comunali);
• Segreterie convenzionate (art. 98 c. 3 TUEL): due o più Comuni convenzionati ex art. 30 TUEL condividono lo stesso Segretario Comunale, con distribuzione dell'orario e riparto economico (compreso il 40% del monte stipendiale del Comune capofila);
• Reggenza (D.P.R. 465/1997): copertura temporanea di una sede vacante da parte di un Segretario titolare di altra sede (di norma su designazione della Prefettura).